Políticas de educación superior : L E Orozco
Agosto 12, 2014

Políticas de Educación Superior y su impacto en las instituciones.

 

Luis Enrique Orozco Silva
Universidad de los Andes
Facultad de Administración
Bogotá, abril de 2012

 

1. Introducción.

El texto que sigue busca reconocer y hacer visible la influencia de las reformas de la educación superior sobre las dinámicas de transformación de las instituciones del sector.

Con el ánimo de hacer una contribución a la discusión, trataremos de subrayar: a- El contexto y las razones que han exigido las reformas con base en el estudio de las exposiciones de motivos de la normatividad en ocho países de la región; b- La orientación general que han tenido y sus puntos coincidentes más relevantes; c-La visión subyacente que las normas tienen de modo implícito sobre las universidades y su papel frente al conocimiento, al desarrollo de los países y a la sociedad en general1. Sobre esta base, se hará manifiesta la existencia de dos enfoques inconmensurables no tanto sobre el diagnóstico como sobre la concepción de la naturaleza y papel de la universidad, tanto por parte de esta última como de los gobiernos (J.J. Brunner, 2001; Reich, R. 1992; Schwarztman, S.1999)2 .

La tesis a la que se llega consiste en afirmar que las normas han facilitado un mayor control e intervención del Estado y menos coordinación y fomento de la calidad del servicio. A su vez, a nivel de los supuestos, se enfrentan dos concepciones distintas de la naturaleza y funciones que debe cumplir la universidad frente al conocimiento y al desarrollo de los países. Los gobiernos parecen exigir y esperar de las universidades mayor funcionalidad y utilidad de sus logros para beneficio del posicionamiento de cada país en una economía global de corte neoliberal y la universidad por su parte se piensa a sí misma y define sus tareas desde la óptica del estilo universitario heredado de Von Humboldt en 1811. Ante esta situación, urge un pacto entre la universidad y los gobiernos que haga viable un proyecto de universidad a pesar de las diferencias.

Somos conscientes de las limitaciones metodológicas de este texto preparado para una intervención oral. En primer lugar porque con frecuencia en la exposición de motivos se omite la referencia a los problemas existentes con el lenguaje de las cifras. En segundo lugar, las metas de los programas de gobierno suelen formularse de manera no cuantitativa y por lo tanto son difícilmente evaluables en términos de logros. Tercero, el esfuerzo realizado corre el peligro de incurrir en generalizaciones que ocultan la heterogeneidad de los países, de sus sistemas educativos y la complejidad de variables intervinientes a la hora de formular las reformas. En cuarto lugar, revisar las normas para identificar constantes, aunque estas se hallan a nivel del diagnóstico en la región, pueden olvidar los contextos específicos de cada país. Por todo ello, queremos evitar que los hallazgos alcanzados conduzcan a falsas generalizaciones. Se trata, por lo tanto, de un análisis que debe ser afinado todavía.

2. Contexto y razones de las reformas en la región

Después de analizar la exposición de motivos de la normatividad en los diferentes países encontramos coincidencias en el diagnóstico que se han venido entretejiendo a lo largo de las dos últimas décadas y que permiten consolidar puntos críticos a los cuales se ha buscado una salida por la vía de la norma. ¿Cuáles son estos puntos y qué finalidad cumplen?

a- Preocupaciones centrales de la región en materia de educación superior.

Ya desde comienzos de la década de los noventa se hacía énfasis en la necesidad de adelantar reformas de la educación superior para hacer frente a situaciones críticas del conglomerado de las instituciones de tercer nivel en especial: La emergencia de nuevas formas de producción del conocimiento; el nuevo papel que éste desempeña en la producción de riqueza; la revolución tecnológica en materia de información y comunicaciones; la demanda creciente por educación superior sobre todo de los sectores de menores ingresos; los efectos de la globalización en los países de menor desarrollo relativo y en el desempeño y formas de operación de estas instituciones; el interés creciente que el sector externo comenzaba a tener en las universidades; el riesgo de que la lucha por la calidad se volviera contra los pobres; la creación de Sistemas de Ciencia y Tecnología y el papel central de las universidades en ellos, y la urgencia de convertir las universidades en factor estratégico del desarrollo. (J.J. Brunner, 2008; Luis E. Orozco, 2001; 2007; 2000; R. Reich 1992; M. Gibbons, 2000)3. Calidad, pertinencia y eficiencia del servicio y el persistente problema de financiamiento de la universidad pública, sintetizan las preocupaciones que motivaron las reformas de la década; sin que esta situación haya cambiado en la década siguiente.

b- Finalidad del diagnóstico en la política pública.

Los tópicos anteriores se constituyen en criterio y orientación para la acción de los gobiernos y su explicitación es utilizada para legitimar las medidas e inducir el cambio en las instituciones. Generalmente, éstos son percibidos y difundidos como situaciones críticas para las institucionesa las cuales éstas deben dar una salida y en efecto lo hacen. Por lo menos algunas, en una especie de “vértigo de adaptación”. En efecto, estas últimas se encontraron obligadas a tener en cuenta y responder a diversos frentes, entre ellos: que la información disponible era cada vez más abundante en todos los campos del conocimiento y cada vez más masivo el acceso a ésta. (Sólo dos ejemplos, para ilustrar esta situación: en Matemáticas, cada año se daban a conocer más de 100.000 nuevos teoremas (Madison 1992); en Historia, la disciplina producía en dos décadas –entre 1960/1980 – más publicaciones que en todo el período anterior desde la historiografía clásica de Grecia), (van Dijk, 1992). Que las instituciones de educación superior en la actualidad no eran el único reservorio de la información y, por el contrario, debían estar en condiciones de utilizar la disponible para innovar en sus propios curricula. Que la posibilidad del acceso a la información a través de las nuevas tecnologías (incluida INTERNET) hacía visible el atraso de los contenidos de la enseñanza en muchas disciplinas. Que en el terreno relacionado con el manejo del conocimiento, lo central era la posibilidad de examinar cuerpos completos de conocimiento, sintetizarlos y poder disponer de ellos de manera crítica y útil para la formulación de políticas, lo cual ponía de relieve la formación en competencias generales de análisis y síntesis, de crítica y de comunicación que permitirían al estudiante hacer algo con el conocimiento, más allá de repetirlo. Que el cambio en el ejercicio de las profesiones y la desaparición de algunas de ellas exigía el aprendizaje continuo de competencias específicas e imponía la adquisición de hábitos intelectuales que facilitaran asumir la educación como tarea a lo largo de la vida (Fast future. Final Report, 2010; UNESCO 1998)). Que las profesiones-al parecer- ya no otorgaban identidad y, por el contrario, aparecían nuevas carreras, razón por la cual era fundamental la formación liberal o integral y la adquisición de un hábito reflexivo que permitiera al egresado moverse en un nivel de abstracción superior al del sentido común e inclusive al propio de los conceptos particulares de las ciencias individualmente consideradas.

Para casi todos los países, la no congruencia entre la estructura ocupacional y los tipos de formación que ofrecía el sistema educativo (Luis Enrique Orozco, 2010) y sobre todo, los cambios en la estructura del empleo y en el contenido de trabajo de las ocupaciones ponía en tela de juicio la calidad y pertinencia de las universidades.

La sociedad civil, por su parte, cambió sus expectativas frente a la universidad en general y a la pública en particular: comenzó a exigir que ésta tuviera en cuenta que la sociedad requiere una universidad comprometida con el conocimiento pertinente científica y socialmente, con el desarrollo del país y con un proyecto ético político que le permitiera a quienes pasan por ella desarrollar una competencia para emitir un juicio ético sobre la sociedad en que viven; y poder desarrollar-ellos mismos- un talante moral que les permitiera encontrar una estética para su propia existencia (Etica). En síntesis, la preocupación mayor de los gobiernos, de los usuarios de los servicios y de la sociedad en general urgía la necesidad de que la universidad, sin dejar de ser universidad, incrementara su compromiso con las urgencias del desarrollo del país y dejen de confundir el carácter de lo público con el mecenazgo del Estado sin referencia a la transparencia y al rendimiento de cuentas.

Estas dimensiones no estaban tan marcadas en el estilo de universidad alemán y menos en la universidad medieval -castellana- que heredamos pero para entonces era irrenunciable. En forma de pregunta: ¿Cómo lograr pertinencia social sin abandonar la “idea originaria” de universidad. Así se habló y aún se habla de la necesidad de “reinventar la universidad”.

3. Puntos de vista coincidentes en las reformas sobre los sistemas de educación superior

Las políticas públicas en materia de educación superior se suelen direccionar en dos líneas principales. Una de ellas consiste en incrementar diferentes modalidades de coordinación que buscan integrar los diversos sistemas. Y otra, aumentar o disminuir la autoridad a través de un mayor o menor grado de intervención. El primer eje se mueve entre dos extremos, según que el sistema se conforme como una estructura muy formal, con objetivos comunes a sus elementos, en el que por lo tanto sus partes se mantienen muy estructuradas; o, por el contrario, que se trate de un sistema federativo, en el que sus partes sólo mantienen una colaboración informal dentro del Sistema. En el primer caso, se tiene una administración estatal unitaria y en el segundo caso estamos frente a un sistema en el que la autonomía de las instituciones de educación superior (IES) es muy amplia y, por lo tanto, sus vínculos, sus condiciones internas de operación, su comportamiento y las modalidades de mercado pueden ser muy diferentes. Un buen ejemplo del primer caso es Suecia y del segundo, Estados Unidos.

La segunda línea de acción se mueve también entre dos extremos; para un primer caso, la intervención es directa, normativa y burocrática y busca orientar y dirigir en detalle a cada una de las partes del sistema. Para el otro caso, las partes obran con discrecionalidad, funcionando con un mínimo de regulaciones. En el primer caso, un ejemplo puede ser el modelo británico de Educación Superior y en el segundo, el Sistema americano. Bajo este esquema de interpretación podemos hacer algunas observaciones generales sobre las reformas y su impacto sobre los sistemas de educación superior en la región.

La primera consideración consiste en observar que la década del noventa fue quizá la época de las reformas en América Latina; en total se llevaron a cabo 18 reformas en trece países. Todas ellas han tenido algunos rasgos comunes asociados al conflicto entre los parlamentos y las universidades (Brasil, Venezuela y Chile) hasta el punto de frustrarlas casi totalmente como en el caso de Venezuela. En todos los casos, el tema de la autonomía constituyó una barricada de las universidades contra los gobiernos; el monto de los recursos no ha dejado de ser el primer motivo de las disidencias y la imposibilidad de las universidades para hacer visible su propuesta de cambio o aggiornamento, el principio de la desconfianza del los gobiernos frente a ellas parece una constante. Coincidentemente, estos han sido los tópicos centrales de las reformas. Lo que haría pensar en una propensión de los gobiernos a configurar líneas de acción que terminan aumentando su grado de intervención de forma más o menos autoritaria, haciendo un manejo centralizado y monopólico de este sector.

La segunda se refiere al hecho de reconocer su importancia sobre la dinámica de las instituciones de Educación Superior (IES). De una parte, porque condicionan sus posibilidades de desarrollo y grado de consolidación y de otra, porque marcan límites a la proyección que estas puedan tener frente a la sociedad global.

En tercer lugar, los dispositivos usuales a través de los cuales los gobiernos han intervenido consisten en regular el mercado, introduciendo la competencia como variable importante y creando mecanismos que urgen la eficiencia y eficacia de la gestión universitaria. De modo general, se aprecia que las limitaciones normativas se centran en cosas muy precisas como: fijar límites en materia de reasignación de recursos; o para contraer deudas sin control alguno; o para variar la estructura salarial de los docentes. En relación con la asignación de los recursos, predomina un modelo inercial de asignación, no habiendo sido fácil apartarse de este esquema a través de una fórmula que vincule tal asignación al rendimiento de cuentas y a indicadores de desempeño como variables a tener en cuenta.

En cuarto lugar, uno de los aspectos en los que los gobiernos de la región han buscado incidir con más fuerza es en que las universidades públicas se vinculen proactivamente con el sector productivo. Se trata de una preocupación sobre la cual se ha avanzado muy poco desde hace más de cuatro décadas, sin lograr una interface adecuada entre los sectores intervinientes. De una parte, a pesar de los logros de algunas universidades, a que el sector productivo no ha mostrado estar muy interesado en la investigación que hace la universidad, especialmente la básica; y de otra, la universidad no ha sido asertiva en identificar las necesidades o en mostrar proactivamente las necesidades que en materia de investigación requiere el sector productivo para contribuir con ello, uno y otro en la inserción del país en la economía global. Antes el proteccionismo de Estado y hoy la tendencia arraigada de comprar afuera el conocimiento hace que en muchas ocasiones la “soledad del actor universitario” sea la constante (Arocena y Sutz J., 2001).

En quinto lugar, los textos de las reformas parecen ser redactados sobre la base de una desconfianza mutua entre los gobiernos y las universidades. Los primeros consideran que estas no son funcionales para insertar cada país en la economía global y que no se encuentran alineadas con las políticas gubernamentales del momento. Estas últimas parecen tener de sí mismas una comprensión de sus tareas ligadas al estilo humboldtiano, basado en la concepción de la ciencia y de la investigación de Fichte (1802) de donde se deriva, según algunos autores, que la pertinencia y la responsabilidad social no son dimensiones intrínsecas de su quehacer; y si lo son, deben ser pensadas desde la dinámica de la ciencia como vocación (M. Weber,). De aquí su oposición a lo que denominan “universidad de mercado”.

En sexto lugar, los gobiernos han utilizado el discurso de la calidad para alcanzar mayor intervención a través de la creación de los Sistemas de Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior (Chile, Colombia). Este dispositivo ha permitido la creación de organismos como los Consejos Nacionales de Acreditación (CNA) y las Comisiones para el control de la operación inicial de los pregrados y posgrados; tipo CONACES, o los ECAES en Colombia, a través de los cuales no sólo se coordina la acción del Estado sino que se interviene en su orientación y funcionamiento, con base en estándares definidos previamente, de cuya aplicación se alcanza un resultado que los medios interpretan más oportunamente que los gobiernos y originando, por ello mismo, Rankings no siempre correctos.

 

En séptimo lugar, La propuesta de financiación a la universidad pública conlleva la creación de fondos concursables, con lo cual se crea un semi-mercado hasta el punto tal que la voluntad política de los gobiernos de invertir en la educación superior con finalidades claras desaparece en el albur del mercado.
En octavo lugar, en aquellos países donde es grande el sector privado se constituye en desafío a la gobernabilidad de los sistemas y los gobiernos optan por intervenir y controlar grandemente el mercado. Pero el poder de estas instituciones parece reflejar la fuerza social de los grupos y clases sociales que los frecuentan y gestionan (Emilio Tenti Fanfani 2004).

 

En noveno lugar, en todos los países que analizamos las reformas en materia de educación superior guardan cierta simetría con los planes de gobierno y con la filosofía que los inspira. Este vínculo se hace evidente en la relación existente entre los planes de desarrollo y la exposición de motivos de la normatividad.

Así lo podemos constatar por lo menos desde 1ª década de los noventa. Con demasiada frecuencia, en la región se da un reconocimiento al papel que juega la educación en el desarrollo y hoy en los sistemas de Ciencia, Tecnología e Innovación; aunque con frecuencia no se hace visible a la hora de definir la política de financiamiento de las universidades; o más directamente, por ejemplo, en el alcance que se le da en la financiación a la educación avanzada. En el caso de Argentina se dice, por ejemplo, que el país requiere un sistema de Ciencia Tecnología e Innovación, en el que las universidades ocupen un liderazgo indeclinable; que este sistema debe ser innovador, socialmente integrado como condición para la competitividad y la justicia social; pero para ello es necesario sumar innovación e inversión y en esta dimensión ni las universidades tienen una propuesta ni el gobierno parece tener la voluntad política de hacer la inversión requerida. Parecería que esta situación no es exclusiva de Argentina y que puede aplicarse a otros países.

En el caso de Colombia y en la exposición de motivos de la reforma que se propone actualmente se dice: “El Presidente de la República, Juan Manuel Santos, asumió el compromiso de trabajar por mejorar la calidad de la educación en Colombia, seguro de que este es el camino más directo hacia la prosperidad de los colombianos y el riel sobre el que avanzarán las locomotoras de crecimiento económico que le ha propuesto al país. A partir de esta convicción, la política educativa se ha trazado la meta de avanzar en cinco grandes áreas: mejoramiento de la calidad en todos los niveles educativos; atención integral a la primera infancia; cierre de brechas en acceso y permanencia con un enfoque regional; pertinencia para la innovación y la prosperidad; y eficiencia en la gestión y uso de los recursos”4. Esta política significa para la educación superior: mejorar calidad; fortalecer acreditación; disminuir inequidad entre zonas urbanas y rurales y entre sectores socioeconómicos.

Adicionalmente, puede observarse en los textos de las reformas, como en su título hacen referencia expresa a “organizar el sistema” o “reglamentar la acción de las instituciones”. Aunque a nivel de los objetivos y principios de las reformas, ciertamente, se expresa una voluntad política de incidir en los problemas estructurales y brindar soluciones de largo aliento, pero, en la formulación de los articulados difícilmente se identifican con claridad los medios pertinentes para ello. Existe aquí un problema, difícil de manejar metodológicamente entre la retórica con que se presentan los proyectos de Ley y su contenido real.

Pero, además de esta inspiración primera podemos identificar algunos puntos precisos de la política pública en los últimos años en la región en los cuales hay coincidencias, a saber. La creación de sistemas de acreditación y de dispositivos de aseguramiento de la calidad del servicio público de la educación superior; formular estrategias para facilitar mayor flexibilidad en los sistemas de educación; cambiar los sistemas de asignación de los recursos, buscando trascender el esquema inercial de asignación de los mismos, atándolos a indicadores de gestión y fondos concursables; vincular al sector privado al financiamiento de la educación superior pública y privada; cada vez más las universidades son instituciones de “economía mixta”; crear en unos casos o reorientar, en otros, la política de crédito educativo, buscando mejorar el acceso y aumentar cobertura5.

4. Visión subyacente de las reformas en relación con la naturaleza y función de la universidad.

Nuestra tesis es que en mayor o menor grado las normas han facilitado mayor control que coordinación en la manera como los gobiernos intervienen en el sector, percibiéndose en la normas una cierta desconfianza básica hacia las instituciones, una carencia de propuestas por parte de estas y sobre todo haciendo evidente dos concepciones diferentes frente a la naturaleza y funciones de la universidad en la región; todo lo cual impide avanzar, a pesar de las diferencias.

 

Podemos ilustrar esta divergencia de concepciones en dos puntos centrales. La concepción de la autonomía y el concepto de lo público;.
El concepto de la autonomía. Se trata de un atributo históricamente conquistado y conceptualmente desarrollado por la Universidad alemana de Humboldt hacia 1811; surge en un contexto de universidades estatales en que al decir de J.J. Brunner: “ El Estado fundaba y financiaba a sus universidades; las orientaba hacia la investigación en los saberes básicos; empleaba a sus profesores, los que pasaban a ser funcionarios públicos y contrataba a la mayoría de sus graduados, dentro de un régimen de profesiones altamente reguladas. Al mismo tiempo, sin embargo, el Estado dotaba a sus universidades de libertad de enseñanza y de estudios, a cambio de recibir, de parte de los profesores y alumnos, su compromiso patriótico y lealtad hacia el Estado”. Políticas, control y financiamiento se combinaba ampliamente con libertad de enseñanza y promoción de la ciencia.

 

Pero las universidades latinoamericanas provienen de la herencia castellana; aunque mantengan en el presente un discurso sobre la universidad heredado del estilo de universidad alemana. Es decir con un gran sentido de lo público y financiadas por el erario público; con autonomía, con posibilidad para controlar el mercado y con vocación de servicio a una élite. Paulatinamente, se han ido centrando en la actividad de docencia y con énfasis profesionalizante. Otorgar títulos se ha vuelto su finalidad principal. Bajo este esquema la defensa de la autonomía es vital (sobre todo en momentos de turbulencia política) como garantía de la investigación libre de ataduras y en ocasiones hasta del campus universitario. Por lo tanto, el modelo alemán tuvo amplio eco en la universidad latinoamericana, pero en la práctica el esquema sigue siendo el esquema tradicional castellano. Alemanas en su concepción y españolas en su producción y eficacia; y ello aflora en diferentes versiones en cada nueva negociación o reforma legal. La tensión se mantiene en las relaciones Estado-universidad entre una autonomía cada vez más total exigida por las universidades y un intento de establecer un equilibrio por parte de los gobiernos entre control, financiamiento y autonomía. La lejanía del Estado que hoy se observa, parecería un cambio de estrategia de éste al utilizar los sistemas de aseguramiento de la calidad como formas indirectas de intervención. De igual modo, la defensa de la educación superior como “derecho fundamental” se vuelve otra estrategia de los movimientos universitarios para exigir financiamiento total del servicio.

El concepto de lo público

La universidad como institución nació como “institución pública” por efecto o por reconocimiento. En el primer caso, por la función que cumplieron en la edad media como “studium generale” ya sea que la institución fuere creada por la Iglesia o por el emperador. Por el sólo hecho de su finalidad dejaba de ser un gremio para situarse en la esfera pública con un carta o estatuto público en tanto universitas magistrorum et schollarium interesados en la búsqueda de la verdad sin restricciones. En el segundo caso, porque al ser situadas en esta esfera pública recibían privilegios y derechos cuyas consecuencias tenían efectos sobre la sociedad global. Entre ellos, el poder otorgar títulos, o cobrar estipendios.

Hoy la situación es muy diversa. Este concepto ha variado en el tiempo y para las universidades en la región lo público se identifica con la financiación estatal, sin inclusión de un buen comportamiento o ataduras con las prioridades nacionales. Lo público no está per se vinculado al ejercicio de la autonomía responsable ni al rendimiento de cuentas. Según J.J.Brunner, a esto se agrega que con frecuencia estas instituciones poseen “un exaltado sentido ritual de misión pública que, sin embargo, se traduce en un limitado servicio educacional preferentemente reservado para clases y estamentos ilustrados o en proceso de rápida acumulación de capital cultural. Adicionalmente, agrega, suelen tener un “compromiso discursivo y ceremonial con las ciencias y la investigación que sin embargo no se expresan salvo, excepcionalmente, en una efectiva producción de conocimiento avanzados”.6Por su parte, los gobiernos consideran que estas instituciones no son funcionales ni útiles para insertar los países en la economía global guiada por la economía del conocimiento. Ahora bien,  dada la función constitucional de velar por la calidad del servicio por tratarse de un servicio público de orden cultural y con función social, el Estado debe intervenir y no siempre, como ya se señaló, es fácil llegar a un punto de equilibrio entre auto-regulación y control estatal7.

Mercado/G. von Humboldt

Estamos hablando entonces de puntos de vista diametralmente opuestos a nivel de los presupuestos. Por lo tanto ello se hace visible en la manera como se define desde el gobierno el papel que debe jugar la universidad en la región. Según un estudio de Juan Carlos Moreno-Brid y Pablo Ruiz-Nápoles Coordinador, el primero de ellos, de la investigación de la Sede Regional de la CEPAL en México, hacia el 2006 el 38% de la población de América latina, o sea 556 millones de personas es pobre. Es decir, que se encuentran enfrentados a una escasez material y a bajos niveles de educación y salud, alta exposición al riesgo y gran vulnerabilidad (Moreno et Al. 2009). Se trata de una situación agravada por el deterioro de las condiciones laborales, la informalidad y el desempleo. Por ello, el estudio señalado considera que los países de América latina deben lograr altas y sostenidas tasas de expansión y de generación de empleo para poder hacerle frente a la pobreza. Ahora bien, para ello es necesario modernizar la infraestructura productiva, la maquinaria y el equipamiento de capital y poder competir en el marco de una economía global. Esto último no será posible sin poder disponer de mano de obra calificada, sin un sector empresarial dinámico y comprometido ampliamente con la innovación. De esta manera, agregan, podrá disminuirse la brecha entre el ritmo de progreso tecnológico y científico de la región y el de las naciones industrializadas. Ahora bien, ¿Cómo lograr alcanzar este reto sin unas universidades fuertes? Son estas instituciones las que pueden hacer posible el aumento de la competitividad internacional de la estructura productiva y acceder a un nivel más alto de expansión económica a largo plazo. No debemos olvidar el alto impacto económico de la acción de las universidades; y porque esto es significativo hay que preguntarse por las mejores estrategias y proyectos para lograrlo tanto como por los mecanismos para que su acción sea cada vez más efectiva. Al lado de este potencial de las universidades se perciben algunos obstáculos que es necesario vencer: a- el reduccionismo de algunos estudios que suelen analizar este impacto en términos de costo-beneficio. Esto es simplista y así lo reconoce el Banco Mundial (Banco Mundial, 2002). Estos trabajos olvidan que la universidad pública contribuye con su actual a la generación de nuevos valores culturales, de nuevos liderazgos y formas de participación; que contribuye a la movilidad social; a la formación de un capital social y a la difusión del conocimiento avanzado. En una palabra, además de su labor en el campo de la investigación (según Universia (2010), más del 50% de los investigadores en América Latina se encuentra en las universidades), satisface las necesidades de profesionalización de cada país y genera y conserva los valores e instituciones culturales; b- Existen limitaciones en materia de inversión en la infraestructura científica de cada país, en la oferta de personal de investigación altamente calificado y c- Una estrecha y poco funcional vinculación entre los centros de investigación y el sector productivo. En general, las instituciones de educación superior siguen siendo auto-referenciales. En los países industrializados, por el contrario, la masa crítica de investigadores se forma y permanece en las universidades; estas instituciones poseen un alto nivel académico y se encuentran fuertemente vinculadas a las urgencias de innovación del sector productivo; sector que a su vez ha descubierto, en los últimos años, el valor de estas alianzas para el desarrollo de las industrias en medio de un Estado no proteccionista y de un mercado mundial del conocimiento.

Hoy más que ayer se tienen conciencia de la importancia de la relación entre universidad, avance tecnológico y desarrollo sostenible (Kaldor,1957);(Romer,1986,1990); (Mercalfe,1995). Pero además asistimos a una segunda revolución académica en las universidades: la de aceptar que estas instituciones se han venido convirtiendo en “motor de la economía del conocimiento”; así como la primera consistió en introducir como función propia la investigación hacia 1811. Desde hace ya varios años, Kerr ha venido hablando de multiuniversidad o en la actualidad J.J. Brunner: “Universidad emprendedora” y como ejemplo se suele colocar Harvard, Stanford o Massachusets (Etzkowitz, 2001). Se trata de universidades abiertas, ampliamente vinculadas al sector productivo tanto por la vía de la venta de servicios, o la investigación aplicada, o de manera más orgánica por el camino de compartir proyectos de amplio espectro en la investigación de frontera, o, por el intercambio de investigadores. Estamos hablando de universidades emprendedoras, comprendidas como empresas del conocimiento. Esta situación parece indicar que las condiciones materiales para la reproducción del estilo de universidad a que estamos acostumbrados están desapareciendo y que es necesario cambiar por iniciativa propia en uso de la autonomía responsable o la sociedad las obligará a cambiar.

El desafío es útil tanto para universidades incompletas con énfasis profesionalizante; o para aquellas más centradas en la investigación con aspiración a ser universidades de alcance mundial. También es una posibilidad abierta a las ciencias sociales. En todos los casos se trata de asumir como función de la universidad la de la pertinencia, con capacidad para alcanzar objetivos sociales; y abierta al diálogo con los gobiernos y los sectores sociales de su entorno. Este estilo de universidad se expresa en aspectos precisos de la tarea diaria de la institución; entre otros los siguientes: Formar una masa crítica de científicos e ingenieros para el sector público y privado; crear alianzas entre la universidad y el sector productivo y gubernamental para mejorar su impacto en el crecimiento económico del país; crear carreras nuevas, aunque posean escasa demanda, para ser proactiva en materia de futuros desarrollos de las disciplinas; adecuar su agenda en función de problema globales; ser conciencia crítica frente a los desarrollos económicos, políticos y sociales que tienen lugar en el país y contribuir a pagar la deuda social haciendo una opción preferente por los sectores de menores ingresos. La pertinencia y calidad del quehacer de la universidad se van volviendo una dimensión de la ética universitaria. El compromiso con la ciencia, con la calidad, con la ética y con la pertinencia social y científica constituye el núcleo racional de la universidad del futuro.

Para muchos este enfoque corresponde a una visión de la universidad inspirada y orientada por el “mercado” y en consecuencia irreconciliable con aquel que inspiró a la “universidad de investigación” centrada en la búsqueda del “saber por el saber”, basada en una concepción autónoma de la ciencia frente a demandas extrañas a su propia dinámica. Pero por sobre todo basada en el principio de la unidad entre investigación y docencia, la libertad de enseñanza y autónoma. A nuestro parecer, mientras estas posiciones se mantengan y defiendan desde trincheras enfrentadas será difícil construir la universidad necesaria.

Para quienes piensan desde la perspectiva de las actuales urgencias y desafíos de la universidad, la situación de aquellas instituciones que no quieren cambiar es más grave aún. Para ellos: el denominado estilo o modelo latinoamericano es el resultado histórico de sus anomalías más que de sus virtudes… un concepto de lo público que se identifica con el mecenazgo estatal más que con la solemne lealtad (alemana) con el Estado. Un financiamiento fiscal que no va acompañado, como en los países de Europa continental, con exigencias de buena conducta institucional y la obligación de servir prioridades nacionales. Un régimen de autonomía llevado al extremo por tanto, desacoplado de cualquiera exigencia; ni la obligación de informar y rendir cuentas ni la necesidad de someterse a una evaluación externa. Todo esto junto con un exaltado sentido ritual de misión pública que, sin embargo, se traduce en un limitado servicio educacional, preferentemente reservado para las clases y estamentos ilustrados o en proceso de rápida acumulación de capital cultural. Adicionalmente, un compromiso discursivo y ceremonial con las ciencias y la investigación que sin embargo no se expresa, salvo excepcionalmente, en una efectiva producción de conocimientos avanzados” (J.J. Brunner, 2005).

La Idea de Universidad (G.von Humboldt)

Histórica y conceptualmente la universidad en su idea ha sido entendida como “voluntad de verdad” y “voluntad de eticidad”. En este núcleo racional coinciden los pensadores de la universidad alemana desde 1811. Sobre esta base Schelling, pro por sobre todo Fichte y su doctrina de la ciencia sentaron las bases de una imagen del quehacer académico que dura todavía y que constituye el centro de referencia conceptual del mundo académico. Este ideario subyace en comprensión que las universidades de la región tienen de su naturaleza y tarea.

En cuanto la universidad es voluntad de la verdad, se entiende que en ella se realiza el saber originario que no tiene otro fin que el de la llegar a saber qué es posible conocer y qué es lo que por medio del conocimiento resulta de nosotros. La búsqueda de la verdad por la verdad es el fin primero de la vida en la universidad. Un camino para ello es la ciencia, el desarrollo científico conducido por las ideas (amor sciendi). La universidad es el lugar donde se forma el espíritu y en donde tiene lugar la búsqueda y transmisión de la verdad con conciencia clara y libre. Lo que se aprende en la universidad no es el saber mecánico sino la capacidad de estudiar y aprehender la verdad. La universidad es, antes que todo, una comunidad espiritual de personas movidas por un mismo espíritu: el de la formación del intelecto a través de la ciencia y mediante la docencia calificada.

En cuanto voluntad de eticidad, la universidad contribuye a la formación de la voluntad del estudiante para que se convierta en una persona firme, definida y responsable. La universidad debe improntar en el carácter y la personalidad del estudiante una fuerza que lo impulse al bien como tal. Allí se brinda una educación de modele al estudiante, que le permita convertirse, en libertad, en aquello que potencialmente es. En síntesis, en la universidad se educa en y para la libertad, o, se domestica la conciencia. La universidad adquiere su carácter por el talante de sus profesores y estudiantes. Dentro de la universidad tiene lugar la búsqueda de la verdad, no la lucha práctica, tampoco la propaganda política. Al Estado le corresponde querer que la universidad exista y crear las condiciones que le hagan viable respetando su autonomía que no es otra que la exigida por la naturaleza del acto intelectual.

 

Volvamos entonces sobre nuestro análisis de los textos de las reformas. Parecería que en ellos se da una visión conceptual explicita sobre la universidad y sus tareas que no coincide, más aún, que es inconmensurable con la visión que la universidad tiene de sí misma.
Entre líneas, en las políticas públicas que han tenido lugar, se puede observar una cierta comunidad de ideas a nivel regional sobre el diagnóstico y las urgencias del sector tal y como lo hemos señalado más arriba. Pero también se hace visible una visión de universidad que suele asociarse a la denominada “universidad de mercado” , inconmensurable con la visión que la universidad latinoamericana tiene de sí misma desde la perspectiva de von Humboldt en 1811.

 

5. A modo de conclusión

La conclusión a la que se llega es que en la región en las últimas tres décadas hemos tenido más mercado, más control, más gobierno. Las políticas han sido orientadas a aumentar autoridad y en procura de mejorar y asegurar calidad. Aunque en cada país se ha logrado un cierto grado de diferenciación; sin embargo, este no ha traído consigo mayor diversificación. Quizá porque cada institución que nace se piensa bajo el ideario del estilo tradicional de universidad. A pesar de los esfuerzos hechos, no ha sido posible incorporar a las universidades públicas en un sistema estimulante de aseguramiento de calidad y aumentar su grado de rendimiento de cuentas. A su vez, el sector privado se resguarda de la intervención de los gobiernos al amparo, muchas veces de la incoherencia y hasta contradicción entre las normas existentes y porque sus recursos no provienen, en la mayoría de los casos del Estado. A pesar de las exigencias del mercado, en razón del uso de la autonomía y de sus asimetrías y de la escasa consolidación de una cultura de la evaluación, el Estado no ha sido tan exitoso en introducir mecanismos de coordinación que con base económica produzca como efecto una orientación de las instituciones en la dirección correcta. Por la vía de la normatividad se ha facilitado mayor control que coordinación en la manera como los gobiernos intervienen en el sector, percibiéndose en aquéllas una cierta desconfianza básica hacia las instituciones, una carencia de propuestas por parte de estas últimas y sobre haciendo evidente dos concepciones diferentes frente a la naturaleza y funciones de la universidad en la región; todo lo cual impide avanzar. ¿Por qué no intentar, entonces, un pacto entre universidades y gobiernos que haga posible generar la “Universidad necesaria” sobre la base de una discusión abierta y transparente de los intereses respectivos? La finalidad última de los acuerdos será el contribuir conjuntamente a la construcción de una sociedad más abierta, más crítica y más justa.

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1 En el texto se tiene como referencia las instituciones de educación superior con carácter de universidades, con un cierto énfasis sobre las universidades del sector público. De igual modo, en las normas analizadas se tuvo especial atención en los contenidos referidos a este tipo de formación. Somos conscientes de la limitación de este análisis puesto que no trata todos los aspectos del problema. Al centrarse en las normas, deja de lado la revisión de las políticas de estímulo para el sector de las universidades privadas; un análisis más detallado de los mecanismos de aseguramiento de la calidad de educación superior existentes; el impacto de los sistemas de información y la política de la educación avanzada que se ha desarrollado en los respectivos países. Para el caso de Colombia, estos aspectos han sido estudiados en otros trabajos del Autor. Véase: Luis Enrique Orozco Silva: La Política de cobertura, eje de la revolución educativa, 2002-2008. Luis Enrique Orozco Silva (Compilador), (2001) La Educación Superior. Problema global, respuesta Nacional. Universidad de los Andes. Bogotá. Para el caso de Colombia, no se ha tenido en cuenta por razones obvias el texto de la propuesta de reforma.

2 Faltan estudios empíricos más puntuales sobre el impacto de las reformas sobe las dinámicas de transformación de las instituciones de educación superior y sobre el grado en que estas encarnan una política de Estado en la materia.

3 consolidar puntos críticos a los cuales se ha buscado una salida por la vía de la norma. ¿Cuáles son estos puntos y qué finalidad cumplen?

 

4 Ministerio de Educación Superior (2010).Documento del Ministerio de Educación Nacional para la discusión del proyecto de reforma de la Ley 30 de 1992.
5 La tendencia de las universidades a moverse en el esquema de una economía mixta corresponde a una tendencia mundial; Estados Unidos, China, Holanda, Inglaterra, y en la región Chile, México y Argentina van en esta dirección. Quizá lo que debe ser estudiado mejor en nuestro medio es cómo opera esa polaridad público/privado en el terreno de las universidades y en cuáles dimensiones opera.

 

6 J.J.Brunner, (2010) Transformaciones de la Universidad pública. Documento Proyecto FONDECYT N. 1050138. Santiago de Chile. (Doc. De trabajo)

7 Las consideraciones hechas en este texto se derivan de un atento análisis de las reformas observables en: la Ley 26.206 de 2006 (Argentina); Ley 9.394 de 1996 (Brasil); Decreto 80 de 1980 (Colombia); Ley 30 de 1992 (Colombia); Ley 1286 de 2009; Ley 749 de 2002; Ley 1002 de 2005; Ley 1188 de 2008; Ley 1286 de 2009;(Colombia); Plan Decenal de Educación 2006-2016 )Colombia; Ley 20.129.(Santiago de Chile); Ley 66-97 de 1997 (República Dominicana);Reglamento de la Educación Superior(2002) (Costa Rica); DOF 22-06-2006 (México); Honduras .Decreto 142-89 de 1989(Honduras); Ley 25.929 de 2006 (Paraguay). Ley 1565 de 1994(Bolivia).

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