Propuestas de Bachelet para el sistema escolar: Compromisos, Evidencia y Omisiones

Por: Juan P. Valenzuela y Cristián Bellei, CIPER, publicado: 27.12.2013

El programa de gobierno de la presidenta electa Michelle Bachelet propone una ambiciosa reforma educativa, cuyos ejes son convergentes con la demanda de los movimientos estudiantiles y con la pretensión de contar con sistema escolar justo y competitivo, más coherente con el nivel de desarrollo al que el país aspira. En la educación básica y media ésta contempla: i) entregar recursos del Estado sólo a sostenedores sin fines de lucro; ii) terminar gradualmente con el financiamiento compartido; iii) concluir con toda forma de selección de alumnos; iv) reemplazar la administración municipal por una nueva institucionalidad para la educación pública; y v) mejorar la formación de los profesores. ¿Qué tan justificadas son esas prioridades? ¿Qué omisiones relevantes posee el programa de la Nueva Mayoría en estos temas?

Respecto del término del lucro en el sistema escolar, la evidencia comparada da cuenta de que en muy pocos países se permite que existan escuelas con financiamiento público que puedan lucrar. Lamentablemente, no existen muchos estudios respecto de este asunto en Chile: se sabe que la mayor parte de las escuelas privadas subvencionadas son con fines de lucro, que sus desempeños no son mejores que los de establecimientos públicos, y que su presencia se asocia con efectos inequitativos (aunque esto es común a las escuelas sin fines de lucro, por ejemplo católicas). Los sostenedores privados laicos sin fines de lucro son muy escasos en Chile. De priorizarse el fin de los establecimientos subvencionados con fines de lucro, es importante tomar en cuenta que esta reforma debe ir amarrada con (o ser posterior a) las otras que se proponen más abajo: gratuidad, no selectividad, y expansión de la educación pública; de lo contrario, sus efectos positivos serán limitados y existe el riesgo de ocasionar efectos indeseados, como problemas locales de cobertura.

La evidencia en contra del financiamiento compartido se ha acumulado rápidamente: cobrar a las familias reduce (inequitativamente, por cierto) su libertad de elección; promueve la conformación de escuelas socialmente homogéneas, aumentando la segregación social del sistema escolar chileno (el más segregado de los 65 países que participan en la prueba PISA-2012); y no contribuye al mejoramiento de la calidad educativa, al contrario, podría ser un mecanismo de “mejoramiento espurio”. El financiamiento compartido es una rareza a nivel internacional, puesto que los sistemas escolares de los países desarrollados son masivamente gratuitos; y es además inconsistente con la Ley General de Educación que prohíbe la selección de alumnos por criterios socioeconómicos. Bachelet considera la lucha contra la segregación escolar y la gratuidad dos pilares de su reforma, y el financiamiento compartido es incoherente con ambos.

Respondiendo a la demanda estudiantil, la presidenta electa también propuso ampliar la gratuidad en la educación superior: sería una verdadera ironía tener un sistema universitario gratuito, pero cobrar a las familias por la educación básica y media.  Para avanzar a un escenario de completa gratuidad de los establecimientos con financiamiento estatal, el primer paso debiese ser el cambio del actual proyecto de ley de subvención para la clase media, por una ampliación de la ley SEP para los deciles 5 a 8.

Terminar con la selección de alumnos va más allá de extender la gratuidad y se vincula con los múltiples mecanismos de selección académica que existen en Chile. El programa de gobierno no especifica una propuesta para acabar con ellos. La evidencia internacional muestra que son múltiples las formas por las cuales algunos sistemas escolares son selectivos, y que dicha selectividad no garantiza mayor calidad, pero sí se asocia con mayor desigualdad. Aunque Chile prohibió la selección académica hasta sexto básico, múltiples reportes dan cuenta de que esta se sigue aplicando, especialmente en colegios particulares subvencionados. Es indispensable que se amplíe la fiscalización de la Superintendencia de Educación y la aplicación de sanciones por incumplimiento. También debiera plantearse extender esta prohibición hasta cuarto medio (sin perjuicio de que se pueda considerar un estatuto especial para un reducido número de liceos públicos emblemáticos). Dos prácticas adicionales de selección académica son la repitencia (Chile tiene una de las tasas más elevadas dentro de la OECD) y la organización de los cursos por nivel de desempeño. Ambos mecanismos –especialmente la repitencia– han sido asociados con efectos negativos en el aprendizaje y el futuro escolar de los alumnos, especialmente de los más desaventajados.

Respecto del término de la municipalización y la creación de una nueva institucionalidad para la educación pública, es relevante destacar que la evidencia comparada enseña que existen múltiples alternativas institucionales. Sin embargo, hay cuatro principios relevantes que se debe buscar: i) debe existir claridad de las funciones y competencias que son asignadas al nivel central, intermedio, y escuela-; ii) deben existir mecanismos deaccountability y apoyo de calidad para los niveles intermedios; iii) los niveles intermedios deben crear suficientes capacidades técnicas para ser un apoyo efectivo en el mejoramiento sostenido del desempeño de sus escuelas; y iv) cualquiera sea el diseño institucional, es indispensable que se fortalezcan las competencias, autonomía y capacidades de cada escuela.

También se debe tener claro que el rediseño institucional no es lo único que requiere la educación pública para renacer. Algunas medidas urgentes, que no están mencionadas en la propuesta de gobierno, son: i) mecanismos de financiamiento para crear nuevos colegios públicos en zonas de expansión urbana; ii) financiamiento para que todas las escuelas públicas cuenten con una oferta suficiente de prekínder y kínder –niveles donde se define la entrada de los nuevos estudiantes al sistema escolar–; iii) ofrecer colegios públicos de excelencia no selectivos desde prekínder –al estilo de los liceos bicentenarios– que permitan generar credibilidad respecto de la viabilidad de la educación pública; iv) apoyo técnico a los niveles intermedios de la educación pública y la implementación de estándares de calidad a ser aplicados por la Agencia para la Calidad de la Educación; v) un programa de ampliación de los colegios públicos de excelencia que existen en la actualidad; y vi) postergar o suspender el cambio de estructura curricular planteada para el 2017 desde 8-4 años de enseñanza básica y media a uno de 6-6, pues además de no mejorar los aprendizajes, razón por la cual se aprobó, genera un enorme daño a la educación pública.

Finalmente,  el quinto compromiso tiene que ver con el mejoramiento de la formación inicial de los profesores y de la calidad de los que están en ejercicio. Para ello se plantea contar con Escuelas de Pedagogía de excelencia y el establecimiento de una carrera docente. La evidencia internacional es robusta en indicar la importancia de la calidad de los maestros en determinar las oportunidades de aprendizaje de los niños.  Buscar la excelencia de las escuelas de pedagogía es importante, pero también es indispensable asegurar que se cerrarán aquellas de baja calidad, y entregar los recursos suficientes que permitan una buena formación de los nuevos maestros, lo cual es inconsistente con la actual proposición de que el monto del aporte fiscal (vía aranceles de referencia) se vincule con las remuneraciones promedio de los egresados: los profesores son los profesionales peor pagados de Chile, y dichos salarios son definidos principalmente por políticas estatales.

Y aquí comienza el otro desafío urgente, que es mejorar las condiciones laborales de los profesores: bajas remuneraciones, escaso tiempo no lectivo, inestabilidad laboral, falta de apoyo y lugares de trabajo poco desafiantes, que hacen que parte importante de los nuevos maestros se retiren tempranamente de las aulas. Todos estos componentes deben ser resueltos en el marco de la elaboración de una nueva carrera docente, vinculante para todos los profesores que trabajan en establecimientos con financiamiento público, aunque sean privados.

Los cinco compromisos de la Nueva Mayoría con el sistema escolar incluyen componentes de una reforma integral, que acercarían el sistema chileno a prácticas reconocidas en países con sistemas escolares mejores y más equitativos. Sin embargo, hemos identificado vacíos importantes, además de la necesidad de priorizar y diseñar un cronograma gradual de reformas que minimice los efectos no deseados, permita al sistema aprender y realizar a tiempo los ajustes necesarios. El diagnóstico clama por la urgencia; el recuerdo del Transantiago, por la prudencia.