I. Contexto de su creación.

La creación de la Superintendencia de Educación en el año 2011 es la respuesta institucional a las movilizaciones estudiantiles que demandaban una mejora en la calidad integral del sistema educativo, no por nada la Ley Nº20.529 lleva por título “Sistema nacional de aseguramiento de la calidad de la educación parvularia, básica y media y su fiscalización”. Sin perjuicio de ello, lo único permanente es el cambio, y de esta forma en el año 2015 mediante la ley N°20.845 Titulada “Ley de inclusión escolar que regula la admisión de los y las estudiantes, elimina el financiamiento compartido y prohíbe el lucro en establecimientos educacionales que reciben aportes del Estado”, se generaría el cambio en el sector regulado de la Superintendencia de Educación, desviando el efecto de los incentivos que pretendían mejorar los niveles de cumplimiento de la normativa educacional.

La oferta educativa del año 2011, contexto creativo del organismo fiscalizador, destacaba por una amplia cobertura de establecimientos particulares subvencionados, siendo estos últimos los receptores de fondos estatales mediante los mecanismos de subvención dispuestos por ley y los cuales adicionalmente contaban con el ingreso de mensualidades por la prestación del servicio, mecanismo que fue ampliamente conocido bajo el concepto de “copago”.

Al año 2011 según datos de la Encuesta CASEN[1] la cobertura del sistema escolar ascendía a un 91,1% representando a 3.047.096 estudiantes, de los cuales el 43% asiste a establecimientos municipales, 49% a particulares subvencionados y 5% a particulares pagados. Adicionalmente, el régimen de provisión estatal de la educación también exhibía cualidades privadas, pues en muchos casos la prestación del servicio educativo estaba a cargo de Corporaciones Municipales, las que si bien se financiaban mediante recursos fiscales pretendían, al menos en su diseño y marco de atribuciones comportarse como entidades privadas.

De esta forma podemos concluir que el diseño regulatorio adoptado por el legislador respondió a un sistema donde se podían construir incentivos basados en los ingresos percibidos por la prestación del servicio educativo, toda vez que un 54% de los establecimientos percibían ya fuese de forma única o mediante la modalidad de copago ingresos de carácter privados o no estatales. En cuanto a las características de este diseño podemos afirmar que este siguió las premisas clásicas de nuestro derecho, la creación de un organismo unipersonal y un catálogo de sanciones que debe ser graduado discrecional (y fundadamente) al momento de aplicarse.

II. Del sistema de incentivos.

La creación de la Superintendencia permitió radicar en un organismo distinto la labor de fiscalización que anteriormente era ejercida por el Ministerio de Educación, creándose una descentralización funcional que pretendía tender a la profesionalización de su labor y mejorar los niveles de fiscalización y cumplimiento normativo de los agentes, más aún cuando la mayor provisión del servicio era otorgada por agentes de carácter privados.

La ley dispuso un abanico de sanciones que se encuentra incorporado en el articulo 73 del mismo cuerpo normativo, siendo estas, amonestación, multa, privación temporal ya sea total o parcial de la subvención, privación definitiva de la subvención, inhabilitación temporal o perpetua para obtener la calidad de sostenedor, y por último revocación del reconocimiento oficial. Para efectos de nuestros análisis tomaremos en consideración las sanciones con efectos pecuniarios, es decir, desde la aplicación de multas hasta la revocación del reconocimiento oficial, sobre este último si bien es cierto que la revocación de reconocimiento oficial no impide la provisión de un servicio educativo, lo que se encuentra amparado por la libertad de enseñanza, si constituye un desincentivo a la matricula, pues aquello implica que los estudiantes no obtendrán sus respectivas certificaciones y deberán acudir a la modalidad de exámenes libre para que el Ministerio de Educación les certifique sus aprendizajes, lo que implica una desventaja competitiva respecto de otros establecimientos educacionales.

En suma, gran parte de la capacidad sancionatoria del sistema es de carácter pecuniario o susceptibles de apreciación pecuniaria, toda vez que el diseño sancionatorio tomo en cuenta la piedra angular del sistema educacional existente hasta ese entonces, el lucro, pues como podrá verse en el caso de colegios particulares la multa irroga un necesario perjuicio en su patrimonio, mientras que la inhabilitación de la calidad de sostenedor o revocación de reconocimiento oficial disminuyen las capacidades competitivas del servicio educativo. En cuanto a los establecimientos que percibían “copago”, debe manifestarse que ya sea la multa u otro tipo de sanción que les privare de recursos públicos (subvenciones) implicaba una merma en los recursos destinados al servicio educativo, la cual debía ser subsanada con los fondos provenientes de lo que estimaban eran sus utilidades, el cobro realizado a las familias conocido como “copago”.

Este diseño, implica que el incentivo de los agentes privados es no ver reducidas sus utilidades, lo que si bien reduccionista, constituye la premisa del sistema regulatorio creado, inclusive el articulo 73  indica que en el caso de la multa debe considerarse especialmente “el beneficio económico obtenido con ocasión de la infracción, la intencionalidad de la comisión de la infracción y la concurrencia de circunstancias atenuantes o agravantes, la matrícula total del establecimiento a la fecha de la infracción y la subvención mensual por alumno o los recursos que reciba regularmente, excluidas las donaciones.” Como se podrá notar los elementos a considerar para la graduación de la multa son tanto pecuniarios como susceptibles de esta avaluación.

En relación a los establecimientos de provisión estatal operando bajo una concepción privatizada de la educación, como lo eran las Corporaciones Municipales, el perjuicio se trababa directamente sobre los recursos destinados a la provisión del servicio educativo, sin perjuicio que al tratarse de organismos privados contaban con mayores facilidades para organizar el destino de sus recursos, pudiendo incluso percibir subvenciones municipales en caso de ser necesario.

III. De las tesis jurídicas y la aplicación de sanciones.

Según consta en los datos abiertos de la Superintendencia de Educación, el número de casos reportados de procesos administrativos sancionatorios en el año 2016 ascendía a 4.630 y fue aumentando progresivamente hasta el avenimiento de la pandemia en el año 2020, para retomar su crecimiento a partir del año 2023, y llegando a la cifra de 7.142 casos en el año 2024. [2]

En relación con las tesis jurídicas que sostienen la imposición de sanciones, la Superintendencia de Educación ha desarrollado dos tesis atendidas el contenido de la afectación que se deduce de la contravención normativa.

La primera de estas tesis corresponde a la denominada “culpa infraccional”, en este caso y según suele exponer latamente la Superintendencia de Educación en sus escritos, es la mera infracción normativa, la que justifica la imposición de una sanción, sin necesidad de acreditar un daño efectivo. Esta tesis suele utilizarse en casos donde los incumplimientos son meramente normativos, por ejemplo, en la aplicación de protocolos contenidos en los reglamentos internos de conducta o bien respecto de incumplimientos referidos a condiciones de infraestructura o mobiliario, sin profundizar que en tales casos subyace una intención protectora de la norma.

La segunda tesis, dice relación con una perspectiva “atemperada”, esto según lo ha descrito el Tribunal Constitucional, de la doctrina penal al derecho administrativo sancionador, en especifico sobre la concepción del bien jurídico protegido. En este caso la reflexión es mayor, pues se identifica que el incumplimiento normativo no se da en un marco de abstracción que castiga exclusivamente su contravención, sino que la norma posee una finalidad dirigida a la protección de un bien jurídico, esta tesis suele utilizarse en casos de vulneración a derechos de estudiantes, caso donde se determina y se imputa la afectación al bien jurídico protegido por la norma.

En cuanto al resultado de los procesos administrativos sancionatorios (PAS) en la nomenclatura asignada por la Superintendencia de Educación, y tomando de muestra los años 2016, 2019 y 2024 es posible concluir que en promedio un 92,8% de los procedimientos culmina con la imposición de una sanción. Es menester señalar que la muestra que se considera para esta columna, se compone de estos tres años por ser el 2016 el primer año del cual hay datos abiertos en la página web de la Superintendencia, del año 2019 por situarse casi en la mitad del ciclo analizado, toda vez que el 2020 ve sus resultados alterados por la emergencia sanitaria de la pandemia de Covid19, y en el caso del año 2024 por tratarse de los registros más actualizados.

Ahora bien, respecto del tipo de sanción, es posible verificar que la amonestación que representaba un 50% de las sanciones en el año 2016 descendió hasta representar un 27% en el año 2024, y que el 69% de los procedimientos concluidos en 2024 ha terminado mediante la aplicación de multa o privación de la subvención, la privación de subvención tuvo un aumento en su aplicación, desde un 3% en 2016 al 28,6% 2024. Los números anteriores destacan tanto el aumento en las sanciones impuestas como una preferencia por las sanciones de carácter pecuniario, en especifico un aumento en la privación de subvenciones, que recordemos se trata de un financiamiento público cuyo único objetivo es solventar los gastos asociados a la prestación del servicio educativo.

IV. De los efectos y su propuesta.

Tras 14 años de fiscalizaciones de la Superintendencia de Educación podrá debatirse si aquella labor ha traído aparejada una mejora en la calidad educativa, sin embargo aquella discusión no pueden obviar el hecho que en el año 2015 se haya dictado la Ley N°20.845, titulada “De inclusión escolar que regula la admisión de los y las estudiantes, elimina el financiamiento compartido y prohíbe el lucro en establecimientos educacionales que reciben aportes del Estado”, en este sentido cabe destacar las últimas dos premisas de la ley, la eliminación del financiamiento compartido y la prohibición del lucro.

Si en 2011 cuando se creo la Superintendencia de Educación el 49% del sistema escolar correspondía a establecimientos educacionales de tipo “particulares subvencionados”, quienes recibían financiamiento estatal, copago y podían lucrar, hoy estas instituciones ven limitadas sus vías de casi exclusivamente al mecanismo de subvención, equiparándose al menos en el mecanismo (más no en la cantidad del aporte monetario) a la provisión estatal de la educación, la que también se encuentra en un periodo de transición desde una noción privatizada regida principalmente por Corporaciones Municipales hacia servicios públicos descentralizados, los conocidos Servicios Locales de Educación Pública.

En este sentido, los establecimientos educacionales que tras la eliminación del copago tendrán como principal vía de financiamiento las subvenciones estatales ascenderían a un 95% del total de establecimientos educacionales, lo que equivale casi a un 90% de los estudiantes escolares del país.

Tomando en consideración estos antecedentes resulta claro que el contexto en el cual se origino la Superintendencia de Educación y en el cual se diseñó su sistema de incentivos para el cumplimiento de la normativa educacional, no se corresponde a la realidad actual, pues hoy ya no se castiga el incumplimiento con las eventuales “utilidades” que pudiese percibir los sostenedores, al obligarlos a destinar estos recursos a la provisión del servicio ante la imposición de multas o disminución del aporte estatal. Hoy este mecanismo sancionatorio (multas y privación de subvención) solo implica desmejorar la cantidad de recursos disponibles para la provisión del servicio educativo, lo que en materia estatal se torna más dramático, pues se trata de presupuesto público que solo recircula dentro de instituciones fiscales, el pago de subvención estatal que se hace a un órgano estatal, los SLEP, el cual a través de las multas se entera en la Tesorería General de la República, siendo asignado nuevamente aquel dinero en el presupuesto del año siguiente, sin que haya podido ser ejecutado o redituado a la calidad educativa, transformándose en circulante carente de efectividad y asociado a ninguna mejora en el estándar de comportamiento.

V. Un nuevo diseño regulatorio.

La regulación pretende orientar el comportamiento de los agentes y garantizar con ello el cumplimiento de la diversa normativa, sin embargo atendido el cambio de escenario en que la Superintendencia de Educación debe desplegar su acción se hace necesario revisitar los presupuestos que le dieron origen, hoy sin la existencia de vías de financiamiento que puedan constituir lucro para la educación subvencionada y ante la provisión estatal limitada únicamente al financiamiento vía presupuesto público, no resulta justificada la imposición de multas o privaciones de subvención sobre la “organización”, toda vez que ellas no solo dejan de constituir incentivos para el cumplimiento normativo, sino que restringen las posibilidades de inversión y rentabilidad social que produce la mejora educativa, al privarle de su financiamiento.

Lo aquí expuesto no resultara aplicable para los colegios que no reciben aportes estatales y en cuyo caso el sistema actual se desarrolla en pleno, de modo que lo que se expondrá ahora corresponde a una propuesta reguladora diferencia para un subsistema especifico de educación escolar, que es aquella sin pago y sin fines de lucro.

En esta ocasión resurge la noción del problema de agencia, tanto en la necesaria adecuación de los incentivos creados como de la fiscalización y supervisión que desempeña la Superintendencia de educación respecto de otro organismo estatal, y las consecuencias que de ello se deducen. En cuanto a esta segunda dimensión del problema de agencia, nuestra legislación ha logrado sortear con éxito estas vicisitudes regulatorias por ejemplo en la ley N°20.285 sobre acceso a la información pública, pues aquella normativa atribuyo la responsabilidad organizacional al Jefe de Servicio, albergándose las multas por incumplimientos a la normativa del ramo en sus remuneraciones, ahora bien, la pregunta es ¿Cómo conciliar por una parte la responsabilidad personal y organizacional en sistemas con varias capas de responsabilidad?

En el caso de la educación debiese diferenciarse con claridad el ámbito de competencias y por tanto de responsabilidades del Sostenedor y del Director del establecimiento educacional, aquello se torna fundamental para la determinación de la imputación de responsabilidad. En segundo lugar y aquí resulta del todo pertinente la misma disección expuesta por la Superintendencia de Educación al momento de aplicar sus sanciones, debe diferenciarse los incumplimientos de carácter meramente normativo y de aquellos que han producido afectaciones a bienes jurídicos protegidos equivalentes a vulneración de derechos de estudiantes.

En este sentido podemos establecer a grandes rasgos que para los incumplimientos formales relativos a infracciones procedimentales debe radicarse la responsabilidad de la infracción en quien tenga a su cargo el procedimiento, y  en cuanto a las condiciones materiales de los establecimientos educacional, debiese imputarse a los sostenedores cuando aquellas infracciones no digan relación con aspectos mundanos que puedan ser corregidos por la propia Dirección conforme su personal a cargo, es diferente la falta de artefactos en los baños al aseo y ornato de un establecimiento educacional. En el caso de infracciones materiales que hayan implicado vulneraciones de estudiantes estos deberán ser de cargo de los Directores de establecimientos educacionales o de los sostenedores cuando el Director ha realizado las acciones que consten en sus protocolos e informado debidamente.

Una vez resuelta la imputación, la cual necesariamente se encuentra vinculada al ámbito de competencias deberá fijarse la sanción, y aquí se debe ponderar la continuidad del servicio educacional, sin restar recursos a su mantenimiento y por otra parte generar un impacto suficiente para que el agente modifique su conducta. Siguiendo el ejemplo de la denominada ley de transparencia, podría imputarse descuentos en las remuneraciones cuando se han vulnerado derechos de estudiantes, pues si aquella situación ha ocurrido revela un fallo institucional, sin embargo debe contemplarse expresamente la exención de responsabilidad cuando ha existido un estándar de debida diligencia que pretendiese impedir la afectación, por ejemplo cuando se han activado protocolos, realizado denuncias, y desarrollado diversas gestiones administrativas, tanto de parte de los directores como de los sostenedores.

En los demás casos relativos a incumplimientos formales de carácter procedimental o de condiciones del local educacional, debiese generarse un sistema de registro y reporte que impactase las calificaciones de la superioridad del servicio o del director de establecimiento educacional, en este caso debemos recordar que en el ámbito público, hoy ambos funcionarios se encuentran adscritos al sistema de Alta Dirección Pública, y por tanto sujetos a convenios de desempeño, pudiendo contar con indicadores relacionados  a estas dimensiones.

VI. Conclusiones.

Las instituciones reguladoras deben adaptarse continuamente a los cambios en sus áreas de influencia, de ahí que deban ser criticas respecto de su labor y la forma en que pretenden incentivar el cumplimiento normativo de los agentes regulado, en este sentido la cantidad de sanciones no puede ser entendida como un indicador de efectividad, sino que los efectos deben resultar medibles en el impacto que generan sus incentivos, por ejemplo si han disminuido los incumplimientos del mismo sostenedor.

En el caso de la Superintendencia de Educación es posible verificar que sus incentivos hoy carecen de efectividad en un sistema que es mayoritariamente sin copago y sin lucro, más aun es posible evidenciar que lejos de modificar la conducta de los agentes, lo que ocurre es una disminución en los recursos disponibles para la provisión del servicio, generando un efecto que impacta negativamente la continuidad y calidad del servicio, especialmente en el sector público.

Se requiere una reforma que se adapte al nuevo contexto regulatorio por medio de incentivos diferenciados, con claridad en los ámbitos de competencias de las diversas autoridades y garantizando que la fiscalización contribuya efectivamente a mejorar la calidad de la educación y no a restringirla, pues al privar a las instituciones de recursos financieros se esta afectando el derecho a la educación de los estudiantes, quienes ven disminuidos los recursos destinados a su propia educación. (20 de octubre de 2025)

[1]Centro de Estudios MINEDUC “Serie Evidencias: Realidad educativa en Chile: ¿Qué aprendemos de la Encuesta CASEN 2011?” Año 1 N°10, 31 de octubre de 2012. Disponible en:  https://centroestudios.mineduc.cl/wp-content/uploads/sites/100/2017/06/A10N1_Casen.pdf

[2]Superintendencia de Educación “Sección Procesos Administrativos Sancionatorios” Disponible en:   https://www.supereduc.cl/pas/