Financiando el Futuro
Opiniones de José Joaquín Brunner, Gregorio Elacqua, Francisco Marmolejo y Harald Beyer, sobre el debate de la educación en Chile.
Reportaje Principal
Por Gideon Long, bUSiness Chile, octubre 2011
La reforma educacional está en el primer lugar de la agenda política de Chile en este momento, pero ¿qué reformas se necesitan y cómo deberían financiarse? En este artículo, bUSiness CHILE analiza cómo se financia la educación superior en Chile y qué puede aprenderse de las experiencias en otras partes del mundo, incluido Estados Unidos.
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“Mis padres no fueron a la universidad”, comenta Mónica Carvajal mientras marcha por Santiago con miles de estudiantes más. “Tengo suerte, porque yo sí. Pero no sé cómo voy a pagarla y creo que va a ser mucho más difícil para la próxima generación de estudiantes, para mis hijos”.
Las preocupaciones de Mónica son compartidas por muchos. A medida que los chilenos se vuelven más ricos, un mayor número de ellos puede asistir a la universidad o pagar para que sus hijos lo hagan; un lujo que no pudieron darse ellos mismos. Lo que alguna vez fue el dominio de la elite, es ahora una aspiración para la mayoría. Mientras en 1990 había 250.000 estudiantes en la educación superior chilena, ahora hay más de un millón. Siete de cada diez estudiantes en los centros de formación técnica y universidades de Chile son los primeros miembros de sus familias en extender su educación más allá de la secundaria.
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Eso es tremendamente positivo para el país, pero también ejerce una enorme presión sobre las finanzas. “El progreso trae sus propios problemas”, señala José Joaquín Brunner, pedagogo y ex ministro de Educación. “Cada estudiante que deja la universidad ahora sabe que tendrá que competir por un trabajo con una gran masa de graduados, todos igualmente bien calificados”.
En una apuesta por lidiar con la rápida expansión de la demanda de educación superior, el Estado ha inyectado más dinero al sistema. Entre el 2006 y el 2010, el financiamiento estatal se incrementó en un 19% anual en términos reales, superando fácilmente el aumento del gasto estatal en educación como un todo. En el 2010, un 17,6% del gasto público en educación se destinó a la educación superior.
Sin embargo, aún parece ser insuficiente. Las universidades y centros de formación técnica afirman que les falta efectivo y los estudiantes como Mónica se hunden en deudas.
Según la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), Chile gastó un 2,2% de su PIB en educación superior en el 2008, muy por sobre el promedio de la OCDE del 1,5%, pero asevera que se requiere más financiamiento estatal. Eso se debe a que Chile tiene uno de los sistemas de educación superior más privatizados del mundo y la contribución del Estado es relativamente pequeña.
De la cantidad gastada en educación superior en el 2008, apenas un 14,6% provino de fuentes públicas. En Estados Unidos, la cifra es del 37,4% y el promedio de la OCDE es del 68,9%. En Chile, en contraste con la mayoría de los países, la vasta mayoría del financiamiento proviene de los estudiantes y sus padres a través de dinero ganado con esfuerzo y créditos que tienen que pagarse. En relación al patrimonio per cápita, Chile tiene unos de los aranceles más altos del mundo.
Los desafíos que enfrenta el sistema de educación superior de Chile no son solamente financieros. También se necesitan reformas estructurales. Estas incluyen simplificar el financiamiento, reformar el sistema de becas y créditos para que los estudiantes no dejen la universidad con enormes deudas, exigir una mayor rendición de cuentas a las universidades para asegurar que gastan el dinero de manera prudente y una mejor regulación para mejorar los estándares de enseñanza y asegurar que los alumnos se gradúen con habilidades profesionales que les ayudarán a encontrar empleo.
Sin la posibilidad de tales reformas, el denominado “Invierno Chileno” de protestas estudiantiles podría arrastrarse hasta bien entrado el verano.
Sistema Tripartito
Cerca de un tercio de los establecimientos de educación superior de Chile son universidades, pero los graduados de educación secundaria en Chile también pueden asistir a institutos técnicos o centros de formación técnica. Este año, por primera vez, la cantidad de alumnos que ingresan a este tipo de programas superó al número de estudiantes que comenzaron sus estudios en la universidad.
El mecanismo de financiamiento para estas entidades es endiabladamente complicado. Según la OCDE, “Chile ofrece una combinación única de enfoques y características de financiamiento que son difíciles de encontrar en cualquier otra parte del mundo”. Muchos observadores son menos corteses y describen al sistema como arcaico e injusto.
Los únicos establecimientos de educación superior elegibles para financiamiento directo del Estado son las 25 universidades que pertenecen al Consejo de Rectores de las Universidades Chilenas (CRUCH). Estas incluyen a las entidades educacionales más prestigiosas del país: la Universidad de Chile y la Pontificia Universidad Católica de Chile. Dieciséis de las universidades del CRUCH son públicas y nueve son católicas y/o privadas.
Las otras universidades privadas de Chile -incluidas Adolfo Ibáñez, Andrés Bello, Alberto Hurtado y Diego Portales- no pueden acceder al financiamiento directo del Estado, pero pueden competir con las universidades del CRUCH por financiamiento indirecto para complementar sus aranceles.
Esta división es histórica. Data de 1981 cuando el gobierno militar llevó a cabo importantes reformas educacionales. Pero muchos -incluido Gregory Elacqua, director del Instituto de Políticas Públicas de la Universidad Diego Portales en Santiago- afirman que el sistema es anacrónico. Description: Description: http://www.businesschile.cl/sites/default/files/Gregory_Elaqcua_1_0.jpg
“La separación de CRUCH y no CRUCH es ridícula”, sostiene Elacqua. “Las universidades privadas deberían poder competir con las universidades públicas por los fondos públicos”.
En particular, las universidades regionales -a las que a menudo asisten estudiantes de primera generación de familias pobres- no pueden competir por financiamiento público, indica.
“Deberíamos concentrarnos en qué institutos entregan la mejor calidad, ya sea que pertenezcan o no al CRUCH”, asevera Elacqua.
En su defensa, las universidades del CRUCH sostienen que necesitan el financiamiento directo, porque -a diferencia de los institutos profesionales y de muchas universidades privadas- realizan fuertes inversiones en investigación que benefician a otras universidades y, de hecho, al país entero. Sin tal financiamiento, sostienen, la investigación se agotaría y las universidades se convertirían en poco más que fábricas, sacando graduados al costo más bajo posible.
Una gran crítica del sistema de financiamiento de Chile es que el Estado destina dinero a las universidades sobre la base de criterios históricos más que de resultados. El año pasado, el 95% del financiamiento estatal directo se asignó de esta forma y sólo el 5% se entregó en base al desempeño. Eso significa que las universidades viejas y consolidadas, como la Universidad de Chile y
la Pontificia Universidad Católica que en conjunto reciben cerca del 33% del financiamiento total, en efecto simplemente reciben dinero por ser antiguas y consolidadas. Como resultado, Elacqua de la Universidad Diego Portales comenta que no tienen grandes incentivos para mejorar sus estándares.
Esta es algo que el Gobierno quiere modificar. “El sistema de financiamiento debería seguir la misma lógica histórica, pero con algunas perfecciones”, sostiene el subsecretario de Educación, Fernando Rojas. “Queremos que haya más fondos disponibles, pero como acuerdos basados en el desempeño con metas e indicadores claros”.
Eso significa asegurar que las instituciones cumplan estándares de calidad. El Ministerio de Educación planea crear la Superintendencia de Educación Superior a fines de este año, la que está diseñada para mejorar la regulación y hacer que el sistema de financiamiento sea más transparente.
¿Lucrar o No Lucrar?
Otra gran división en la educación superior tiene que ver con el lucro. Las universidades chilenas, ya sean públicas o privadas, tienen prohibido obtener una ganancia, pero los institutos y centros de formación técnica no. De nuevo, esta es una anomalía histórica que muchos sienten debería ser rectificada.
No obstante, en la realidad muchas universidades sí ganan dinero, para la indignación de los estudiantes, al aprovechar vacíos legales en la ley. Harald Beyer, economista y experto en educación del Centro de Estudios Públicos (CEP) en Santiago, estima que más del 40% de los estudiantes universitarios chilenos se gradúan de universidades cuyas reivindicaciones de “sin fines de lucro” son dudosas.
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Francisco Marmolejo, asesor mexicano del Banco Mundial y la OCDE, quien ayudó compilar un extenso estudio sobre la educación superior en Chile, concuerda con Beyer. “Es estúpido pretender que el lucro no existe en el sistema en estos momentos”, señala. Pero en lugar de tratar de llenar los vacíos, Marmolejo sostiene que Chile debería sincerarse y simplemente permitir que sus universidades ganen dinero.
El problema es que es improbable que los líderes del movimiento estudiantil acepten sobre la base ideológica. Pero la alternativa propuesta por los estudiantes -un sistema completamente sin fines de lucro– es igualmente problemático. A los institutos y centros de formación técnica de Chile se les permite obtener ganancias y, de hecho, el 87% de ellos son entidades con fines de lucro, entonces ¿por qué ahora debería decírseles que las normas cambiaron?
Por razones que datan de las reformas educacionales de la década de los 80, y pese a las objeciones de los estudiantes, Chile posiblemente continúe con un sistema mixto con y sin fines de lucro, al menos por ahora. La clave, por tanto, es hacerlo más eficientemente sin fines de lucro– es igualmente problemático. A los institutos y centros de formación técnica de Chile se les permite obtener ganancias y, de hecho, el 87% de ellos son entidades con fines de lucro, entonces ¿por qué ahora debería decírseles que las normas cambiaron?
Hacer los Cambios
Una forma de hacerlo sería mejorar el sistema de acreditación. En la actualidad, los institutos chilenos de educación superior deben cumplir ciertos criterios de calidad establecidos por la Comisión Nacional de Acreditación. Pero muchos, en particular los institutos y centros de formación técnica donde los recursos son escasos y la educación a veces es pobre, fallan de manera regular.
Muchos centros de formación técnica ni siquiera postulan a la acreditación, afirmando que el proceso es demasiado costoso. En el 2009, solo el 54% de los graduados de centros de formación técnica estudiaron en instituciones acreditadas. El resto fue a institutos que en efecto están fuera del sistema y, por lo tanto, no están regulados.
Aparte de la acreditación, el gran desafío es elevar los estándares y mejorar el currículo. “Hablamos con los empleadores y les preguntamos si los graduados tenían las capacidades que ellos necesitaban”, recuerda Marmolejo. “La respuesta a menudo fue ‘no’”.
El gobierno corporativo es otra área donde hay espacio para mejoras y aquí Chile puede aprender de Estados Unidos.
En las universidades tradicionales de Estados Unidos, los miembros del directorio incluyen a empresarios y ganadores de premios Nobel además de académicos. Entidades como Harvard, Stanford y Yale son instituciones sin fines de lucro estructuradas como organizaciones de beneficencia, pero operadas como empresas. En contraste, las universidades chilenas son operadas por sus propios académicos, con una rendición de cuentas relativamente escasa.
“En efecto se autogobiernan y, como tal, están sujetas a todo tipo de controles estatales burocráticos”, dice Beyer. “Necesitamos avanzar hacia un modelo estadounidense, en el que las universidades efectivamente son controladas por agentes externos”. Description: Description: http://www.businesschile.cl/sites/default/files/Harald_Beyer_1_6.jpg
Las donaciones y contribuciones de alumnos son otra fuente significativa de financiamiento para las universidades en Estados Unidos. El directorio de Harvard administra cerca de US$27.000 millones en donaciones. No hay una cultura tan filantrópica en Chile y será difícil crear una de la noche a la mañana, pero algunas universidades lo están intentando y Beyer afirma que el Gobierno debería alentarlas.
Becas y Créditos
Estos cambios estructurales, si se implementan, modificarían a las universidades y centros de formación técnica de Chile, pero no ayudarían de manera directa a los estudiantes, cuya principal preocupación es cómo graduarse sin acumular grandes deudas. En este punto, la reforma al sistema de becas y créditos es esencial.
En la actualidad, los aspirantes a las universidades pueden postular a una compleja gama de becas. Hay becas para los hijos de profesores, para las víctimas de violaciones a los derechos humanos durante la dictadura militar, para los hijos y nietos de esas víctimas, para los mapuches y otras minorías étnicas de Chile, y para personas que viven en zonas extremas del país como Isla de Pascua y Aysén. Muchos estudiantes no tienen idea a qué becas pueden postular y la OCDE sostiene que la lista debería simplificarse.
El sistema de créditos estudiantiles también es complejo y mutilantemente costoso. Según la OCDE, el ciudadano británico promedio gasta un 2,9% de su salario pagando créditos estudiantiles una vez que se gradúa. En Estados Unidos, la cifra es cercana al 5%. Pero en Chile, es del 15% o más, cada mes por hasta 20 años. Muchos graduados simplemente no pueden afrontar esa carga de deuda.
El tipo de estudiantes que pueden postular depende de si estudian en un establecimiento del CRUCH o no. De nuevo, la división histórica es significativa y anacrónica. Los estudiantes de universidades del CRUCH pueden postular a créditos del Fondo Solidario de Crédito Universitario. Estos son emitidos por el Estado, tienen tasas de interés en torno al 2% y están supeditados a los ingresos, lo que significa que los graduados que enfrentan dificultades pueden pagarlos más lentamente.
Los estudiantes de establecimientos que no pertenecen al CRUCH, por otra parte, no tienen ese lujo. Sus créditos garantizados por el Estado, conocidos como CAE, son financiados por bancos, con una tasa de interés promedio del 5,5% y no están supeditados a los ingresos. Si los graduados pierden su trabajo o enfrentan una disminución de sus ingresos, de todos modos tienen que cumplir con sus obligaciones de pago. En una reciente concesión a los estudiantes, el Gobierno acordó rebajar las tasas de interés de estos créditos. Pero muchos observadores afirman que debería ir más lejos y fusionar los dos sistemas.
En definitiva, Chile quizás debería considerar avanzar hacia un sistema totalmente diferente y en este punto Australia podría servir como ejemplo. Su sistema de créditos es admirado en todo el mundo y ha sido imitado en Reino Unido, Nueva Zelanda y Hungría.
En Australia, el Estado presta dinero a los estudiantes para cubrir el costo de sus estudios y luego lo cobra como un impuesto una vez que están trabajando. La tasa que cada graduado paga depende de sus ingresos, pero por lo general corresponde a no más del 6% de su salario. Lo lindo del sistema es que el impuesto es recaudado en la fuente, lo que significa que no se puede evadir. En contraste con lo que ocurre en Chile, en Australia casi todos los créditos estudiantiles se pagan completamente.
El Sector Privado, ¿Llegó Para Quedarse?
Les guste o no a los estudiantes, el sector privado continuará desempeñando un rol significativo en la educación superior chilena. Está profundamente arraigado en el sistema y, en cualquier caso, la tendencia global apunta hacia una mayor, no menor, participación privada en la educación.
Dado esto, Chile podría mirar a Japón y Corea del Sur en busca de ideas sobre cómo mejorar los estándares. Como Chile, y a diferencia de la mayoría de los países de la OCDE, sus sistemas de educación superior dependen fuertemente del financiamiento privado.
Los estudiantes de Chile están recibiendo más ayuda financiera que nunca antes. El año pasado, por ejemplo, 216.000 estudiantes, o el 23% de todos los alumnos de pregrado, recibieron un crédito CAE. El Banco Mundial estima que, sin esa ayuda, más de la mitad de dichos estudiantes no habría podido estudiar. El próximo año, el Gobierno planea un enorme incremento en la cantidad de becas, en particular para alumnos de familias pobres.
Pero la demanda sigue creciendo. El Banco Mundial estima que para el 2016, 460.000 estudiantes en Chile tendrán créditos CAE, más del doble de la cantidad actual.
Si Chile ha de satisfacer esa explosiva demanda, debe implementar una reforma radical, mirar al exterior en busca de inspiración y hacer un quiebre con el pasado.
Gideon Long trabaja como periodista freelance en Santiago.