En las últimas décadas, la matrícula que más ha crecido en Chile es la de escuelas particulares subvencionadas. La evidencia muestra que no entregan mejor calidad educativa, pero muchas familias optan por ellas: lo privado se vende mejor ¿Es posible revertir este proceso, garantizando el derecho universal a una buena educación y fortaleciendo la educación pública? La columna sugiere que, en un sistema de mercado, no.

La educación privada[1] ha crecido de forma progresiva a lo largo y ancho del mundo. El último Informe de Seguimiento de la Educación en el Mundo de UNESCO señala que, en la última década, la matrícula en instituciones privadas ha aumentado 7 puntos porcentuales en la educación primaria y secundaria, alcanzando una proporción del 17 y 26%, respectivamente. Esta expansión ha sido mucho mayor en el sur de Asia, África subsahariana y América Latina (Verger, Zancajo y Fontdevila, 2020).

En este escenario, Chile se sitúa como un caso paradigmático. Actualmente, es uno de los países con mayor proporción de alumnos en la educación privada. De hecho, es en el sector privado donde más ha crecido la matrícula en las últimas décadas. Los datos de 2020 muestran que un 62,3% de los alumnos de la educación básica y un 60% de la educación media estudia en establecimientos particulares^[2]. Y, como se observa en el gráfico 1, la mayor parte del aumento de la matrícula privada se concentra en la educación particular subvencionada, es decir, financiada por el Estado, que en la actualidad educa a más de un 50% de la matrícula total.

Gráfico 1

Porcentaje de matrícula  en educación básica y media por tipo de centro educativo (serie 1981-2020)

Los procesos que explican la tendencia privatizadora a nivel mundial son complejos y están vinculados a diversos factores y políticas. La provisión privada se ha expandido en el mundo tanto porque gobiernos de diversa orientación ideológica han promovido activamente la participación de actores privados en el sector educativo; o porque, en el caso de muchos países de bajos ingresos, el sector privado ha suplido la falta de una provisión pública que pudiera dar respuesta a una creciente demanda educativa[3].

En el caso chileno, si bien el financiamiento público a escuelas privadas tiene una historia de larga data, es desde la década de los ochenta, con la implantación y consolidación de las políticas educativas neoliberales, que se generaron las condiciones para esta rápida expansión de la provisión privada (Bellei y Muñoz, 2021).

“La supuesta superioridad de las escuelas privadas para entregar una educación de mayor calidad a sus alumnos está en entredicho”

Desde la perspectiva de las familias, los estudios muestran que la preferencia por la educación privada se relaciona con factores sociales, educativos y económicos[4]. Las distintas clases sociales (salvo los grupos de menos ingresos, que no pueden elegir dónde educar a sus hijos) identifican a la educación municipal gratuita como ‘la educación de los pobres’, un espacio descuidado elegido por las familias que no se preocupan por sus hijos e hijas. Para otros grupos, en particular quienes viven en comunas urbanas con alto niveles de delincuencia, elegir educación gratuita municipal se considera condenar a los hijos e hijas a espacios inseguros, o de mala calidad. Además, pesan sobre la educación gratuita ideas como que los profesores son peor pagados y los cursos más masivos (cuestión que los datos desmienten). Tan importante como lo anterior, en el caso chileno, donde la educación, la salud, la vivienda, la previsión, están gobernadas por lógicas de mercado, prevalece la idea de que lo privado y lo pagado siempre es mejor. Esta lógica se ha instalado de tal manera en la sociedad chilena que a buena parte de padres y madres les parece casi natural que haya que pagar por la educación. Lo que sea. Lo que se pueda.

El caso chileno además es reconocido a nivel internacional porque la lógica privada se trasladó también al sector público. Es lo que Bellei (2019) denomina “privatización interna de la educación pública”, y se manifiesta en la relación que las familias tienen con el sistema público, el uso de insumos privados en la gestión de escuelas públicas y la contratación de servicios de consultoría privados para – supuestamente – producir “mejoramiento escolar”. Todo ello porque, se supone, lo privado es mejor.

“Las distintas clases sociales identifican a la educación municipal gratuita como ‘la educación de los pobres’, un espacio descuidado elegido por las familias que no se preocupan por sus hijos e hijas”

Como veremos en esta columna, la evidencia muestra que esa creencia es bastante cuestionable. Cuando se analiza la calidad de los sistemas educativos, las oportunidades o innovación que generan, los datos muestran que la provisión privada no lo hace necesariamente mejor. Más bien, que los sistemas educativos con elevados niveles de privatización profundizan las diferencias y acentúan la segmentación.

Es aquí donde entramos al segundo tema de esta columna. En el marco de la Convención Constitucional se ha reabierto la discusión respecto al rol de la provisión privada en el sistema educacional[5]. La pregunta clave que debiéramos hacernos entonces es en qué medida el despliegue de una educación entendida como derecho social es posible en un país que representa un caso extremo de privatización educacional.

No creemos que el debate se trate de si debe o no existir educación privada. Tampoco pensamos que el debate respecto al rol de lo privado se haya agotado con la ley de inclusión y sus exigencias de no lucrar, no cobrar y no seleccionar. La discusión de futuro es más compleja y tiene que ver con las características que debería tener la educación privada para que efectivamente contribuya a los propósitos colectivos del sistema educacional. En el subtítulo siguiente revisaremos evidencia sobre cuatro mitos levantados en relación a la provisión privada de la educación. Luego analizaremos el caso chileno, y las reales posibilidades de revertir la privatización, considerando que Chile representa un caso extremo de este modelo a nivel mundial (Bellei, 2019).

CUATRO MITOS SOBRE LA EDUCACIÓN PRIVADA

Mito 1: La educación privada contribuye a mejorar la calidad de los sistemas educativos

Uno de los principales argumentos de los promotores de la provisión privada es su aporte a la mejora de los niveles de aprendizaje de los sistemas educativos. Este argumento se basa en la supuesta superioridad de las escuelas privadas en términos de eficacia. Sin embargo, la evidencia disponible no permite afirmar que aquellos sistemas que han promovido un mayor participación de actores privados hayan mejorado significativamente, a nivel agregado, el rendimiento académico de sus alumnos. Basta echar un vistazo a los resultados de las principales evaluaciones internacionales de rendimiento, como PISA o TIMSS, para observar que no existe relación entre los niveles de aprendizaje promedio de los diferentes países y su nivel de matrícula en el sector privado. De hecho, casos como el de Suecia muestran efectos precisamente en el sentido contrario[6].

No sólo no existe una relación entre matrícula en el sector privado y resultados de aprendizaje de los sistemas escolares, sino que la supuesta superioridad de las escuelas privadas para entregar una educación de mayor calidad a sus alumnos también está en entredicho. Estudios comparados o realizados en diferentes contextos han señalado repetidamente que la ventaja en términos de rendimiento académico de las escuelas privadas se explica principalmente por el mayor nivel socioeconómico de su población escolar y no por el hecho que entreguen una mayor calidad educativa (OCDE, 2011; Lubienski y Lubienski, 2014).

En el caso de Chile se observa una situación similar. La expansión de la provisión privada producida desde la década de los ochenta no ha estado vinculada a una mejora significativa del rendimiento académico o de la calidad del conjunto del sistema educativo (ver Bellei (2007)). Una mirada retrospectiva a los resultados SIMCE desde finales de la década de los noventa muestra una cierta situación de estancamiento del rendimiento de los alumnos chilenos pese al crecimiento de la matrícula en establecimientos particulares (Bellei y Muñoz, 2021). Como en otros contextos, desde hace años, la evidencia también ha demostrado que el mejor rendimiento de los establecimientos privados subvencionados en las pruebas SIMCE se explica principalmente por el mayor nivel socioeconómico de sus alumnos (Hsieh y Urquiola, 2006; Contreras, Sepúlveda y Bustos, 2010) y otras condiciones favorables al mayor rendimiento, frecuentemente vinculadas a prácticas de selección de la población escolar.

“La discusión de futuro (…) tiene que ver con las características que debería tener la educación privada para que efectivamente contribuya a los propósitos colectivos del sistema educacional”

Mito 2: La educación privada mejora las oportunidades educativas y la equidad

En muchos contextos, la privatización ha sido promovida bajo el argumento de la mejora de las oportunidades educativas, especialmente de los alumnos socialmente más desfavorecidos (ver, por ejemplo, Moe (2008)). La premisa de este argumento es simple: la expansión de la provisión privada, unida a políticas de financiación pública a escuelas privadas y de aumento de la capacidad de elección de las familias, debería permitir a estudiantes socialmente vulnerables optar por opciones de escolarización de mayor calidad que antes no les eran accesibles por su costo o por las restricciones de elección.

Sin embargo, la evidencia muestra que la privatización de la provisión educativa no ha conducido a mejores oportunidades para los alumnos más vulnerables, por diversas razones, entre las que se cuentan las asimetrías de información que existen entre las familias, el hecho que las familias valoran diferentes atributos de las escuelas según su estrato social, la desigual distribución de las diferentes opciones de escolarización desde el punto de vista geográfico, o la permanencia de prácticas sutiles de exclusión o auto-exclusión. De hecho, todo apunta a que la privatización no solo no ha mejorado las oportunidades de escolarización de los alumnos vulnerables, sino que en la mayoría de casos ha ido acompañada de un aumento de la segregación y la estratificación social de los sistemas educativos (Alegre y Ferrer, 2010; Baum, 2017). Un análisis comparativo europeo publicado recientemente demuestra que, cuando se controla el gasto público en educación, la segregación escolar es mayor en aquellos sistemas educativos con una mayor proporción de educación privada subvencionada (Eurydice, 2020).

La evidencia para el caso chileno apunta a resultados muy similares a las tendencias observadas a nivel internacional. Por ejemplo, Elacqua (2012) concluye que las políticas implementadas desde la década ochenta han conducido a una aumento significativo de la segregación escolar. Por su parte, Valenzuela et al. (2014) muestran como el nivel de privatización de la provisión en diferentes territorios (municipios) está directamente relacionado con sus niveles de segregación escolar. No en vano, Chile se ha posicionado repetidamente como uno de los países de la OCDE con mayores niveles de segregación y menor inclusión social a nivel escolar. Como señalan Bellei et al. (2018), la privatización educativa y los mecanismos de mercado no son los únicos factores que explican la segregación escolar en Chile, pero estas políticas han contribuido decididamente amplificando la desigual distribución de los estudiantes según su origen social.

Mito 3: La educación privada permite a las familias disponer de mayores opciones de elección

La privatización de la provisión educativa se ha presentado también como un mecanismo para dotar a las familias de mayores opciones de escolarización que les permitan satisfacer sus preferencias educativas, filosóficas o religiosas. Sin embargo, la evidencia internacional muestra que la expansión de la educación privada no ha conducido a una mayor ‘capacidad real’ de elección de las familias y estudiantes. En muchos contextos, especialmente en aquellos con regulaciones más débiles, son los centros educativos los que acaban eligiendo a su población escolar a través de procesos de selección formales e informales (Boeskens, 2016). Esto se explica por el hecho que, en entornos de competencia, las escuelas tienen incentivos para escolarizar a aquellos alumnos con mejor rendimiento educativo (observado o potencial) o de mayor nivel socioeconómico, ya que son ‘menos costosos’ de educar y permiten a las escuelas mejorar su posición en el mercado educativo (van Zanten, 2009).

“Cuando los hacedores de política educacional quieren “retomar el control” y “fortalecer la educación pública”, se encuentran con que los grupos de presión privados son ya tan poderosos y las instituciones públicas tan débiles (…) que sus ideas no tienen viabilidad política”

En Chile, la capacidad de elección de las familias ha sido un debate recurrente debido principalmente a la alta prevalencia de los procesos selectivos en el acceso a las escuelas. La evidencia es contundente respecto a que la selección de estudiantes por criterios socioeconómicos, académicos o conductuales ha sido utilizada de manera sistemática en el sistema educativo chileno, especialmente entre los establecimientos privados subvencionados, incluso luego de que se establecieran algunas regulaciones que la limitaban (Carrasco, Gutiérrez y Flores, 2017). Aunque la creación del Sistema de Admisión Escolar ha abierto un nuevo escenario para evitar los procesos de selección y discriminación en el acceso, aspectos como la desigual distribución territorial de la oferta educativa, las asimetrías de información y la existencia de formas sutiles de exclusión de estudiantes mantienen viva la interrogante respecto a la capacidad real de elección de las familias.

Mito 4: La educación privada contribuye a la diversificación de la oferta escolar y a promover procesos de innovación educativa.

Finalmente, un cuarto argumento, frecuentemente utilizado por los defensores de la privatización educativa, es que la mayor autonomía de los establecimientos privados y las dinámicas de competencia asociadas a la expansión de este tipo de provisión contribuyen a una mayor diversificación de la oferta educativa y promueven la innovación curricular o pedagógica. Sin embargo, la evidencia muestra que los sistemas educativos con mayores niveles de provisión privada no necesariamente son más diversos desde el punto de vista de su oferta educativa ni desarrollan mayores niveles de innovación educativa (ver Lubienski (2009) para una revisión de la evidencia para diferentes contextos). De hecho, en algunos casos, la investigación ha demostrado que las dinámicas de competencia tienden a producir algunos efectos no deseados, como el énfasis en una aproximación únicamente academicista o centrado en una sola dimensión del aprendizaje (el cognitivo); o el uso del proyecto educativo institucional como mecanismo indirecto de selección o exclusión de algunos perfiles de alumnos (Jabbar, 2015).

La evidencia para el caso de Chile respalda la tendencia observada a nivel internacional. Los análisis realizados apuntan a que la expansión de la provisión privada durante las últimas décadas no ha conllevado un aumento de la diversidad de la oferta educativa en términos pedagógicos ni curriculares (Gauri, 1998; Mineduc, 2012; Villalobos y Salazar, 2014). De hecho, en algunos establecimientos, la diferenciación de la oferta educativa se utiliza más como un mecanismo para atraer perfiles específicos de alumnos (por ejemplo, clases medias) y no con fines de carácter propiamente pedagógico o educativo (Zancajo, 2020).

LA EDUCACIÓN PRIVADA EN EL FUTURO

Hay varias reflexiones y conclusiones que se pueden extraer de esta breve revisión de la evidencia sobre la educación privada. Una que ya adelantamos es el enorme desbalance entre la pobre evidencia científica que respalda los supuestos beneficios de la privatización educacional y la importancia que se la ha asignado a este tipo de reformas en muchos países. Aunque la explicación de este fenómeno admite matices, la noción más general es que existen poderosos intereses políticos y económicos detrás de esta promoción de la privatización no justificada en “razones educacionales». La desconfianza o insatisfacción con el Estado es sólo el contexto básico para introducir la semilla de la privatización. La enorme cantidad de recursos económicos, políticos e institucionales que luego se pueden transferir desde el Estado hacia agentes privados fuera del control democrático son luego un combustible que impulsa sin descanso la merma cuando no -como en Chile- el franco desmantelamiento de los sistemas de educación pública.

Una consecuencia importante de este proceso es que una vez gatillado, opera como “profecía autocumplida”: es decir, mientras más se transfieren recursos desde el sector público al privado, más se deteriora la educación pública y más se corresponde la realidad con el mito original de la supuesta superioridad de lo privado. Luego, el desmantelamiento del sistema público tiene como consecuencia una creciente incapacidad de éste para implementar políticas educacionales efectivas, jibarizando y precarizando sus instituciones. Así, los actores sociales (especialmente las familias) dejan de confiar en la esfera estatal para garantizar el derecho a la (buena) educación de sus hijos, se fortalece la demanda por educación privada, y la espiral sigue su curso. Finalmente, incluso cuando los hacedores de política educacional quieren “retomar el control” y “fortalecer la educación pública”, se encuentran con que los grupos de presión privados son ya tan poderosos y las instituciones públicas tan débiles (e incluso, como en Chile, algunas francamente inexistentes), que sus ideas no tienen viabilidad política ni institucional. No es sólo que se hayan privatizado las escuelas, es que el sistema educacional y la política educativa se privatizaron.

Todo lo anterior hace -como muestra nítidamente el caso chileno- que la privatización sea una política educativa de difícil reversión. Las autoridades públicas, desprovistas ya de la principal palanca para intervenir en las condiciones y resultados de los procesos educativos (i.e. el sistema de educación pública), se ven obligadas a diseñar políticas indirectas de “incentivos” y “regulaciones” para intentar que los actores privados se conduzcan conforme a objetivos públicos. Diferentes formas de contratos, concesiones, sistemas de “aseguramiento de la calidad” y fórmulas para “responsabilizar” a los proveedores educacionales han sido ensayadas, con resultados poco esperanzadores. ¿Es posible redactar exhaustivamente el contrato entre el estado y los dueños de las escuelas privadas para hacer que éstas se comporten de un modo compatible con la noción de la educación como bien público y derecho humano de los estudiantes? ¿Es posible hacer efectivo dicho contrato?  Acá la revisión de la evidencia es nuevamente esencial. Como hemos visto, los “efectos no esperados” y las consecuencias no deseadas de la privatización educacional son múltiples y de enorme complejidad, pero todos ellos debieran considerarse en la construcción de este nuevo contrato.

Lo que es claro en el caso de la educación chilena es que simplemente limitarse a crear un mercado privado de educación, financiarlo y observarlo, ha sido un fracaso desde el punto de vista social y educativo. La política pública debe entonces darse a la tarea de diseñar una gobernanza y unas regulaciones que hagan responsable ante la sociedad a las escuelas privadas, por ahora principales encargados de garantizar (en la práctica) el derecho a una buena educación, al mismo tiempo que se refunda un sistema moderno de educación pública equitativo, efectivo y eficiente. Sobre el desafío de compatibilizar estas agendas y repensar el futuro de la educación privada en Chile escribiremos en una próxima columna.

RECUADRO

¿QUÉ SIGNIFICA PROVISIÓN PRIVADA DE LA EDUCACIÓN?

Existen fundamentalmente dos grandes tipos de privatización de la provisión educacional: aquella que es financiada por las familias directamente; y la privada subvencionada, que recibe un aporte total o parcial desde el Estado.

En el primer caso, las familias asumen el costo del funcionamiento de las escuelas. Esto ha tenido como aplicación histórica las escuelas que atienden a una proporción pequeña de estudiantes, equivalente a la población escolar más aventajada socioeconómicamente; pero también ha derivado, más recientemente, en lo que algunos denominan “escuelas privadas de bajo costo”, que se han extendido de manera rápida principalmente en países del sur de Asia o África, ya sea por la falta de una provisión estatal adecuada en algunas zonas o por el hecho que la provisión estatal no es capaz de dar respuesta a las necesidades educativas de algunas minorías étnicas, religiosas o lingüísticas (Walford, 2015). En América Latina, el fenómeno de estas escuelas de bajo costo es especialmente relevante para entender el aumento de la provisión privada en países como Perú o República Dominicana (Balarin, 2015; Verger, Moschetti y Fontdevila, 2017).

El segundo tipo de privatización – en el cual las escuelas privadas se financian total o parcialmente a través de las aportaciones del Estado – se ha extendido especialmente en países desarrollados. En el caso de quienes integran la OCDE, por ejemplo, la evidencia reciente indica que la provisión privada subvencionada concentra ya la mayor parte de la matrícula privada (Zancajo, Verger y Fontdevila, 2021).