Documento técnico. Resultados, precisiones metodológicas y lectura del caso de los docentes “no plenamente calificados”

Gonzalo Muñoz Stuardo · Universidad Diego Portales · Septiembre de 2026 · Documento de trabajo

1. Propósito y alcance

Este documento sistematiza los resultados de Chile en Education at a Glance 2026 (EAG 2026), el informe anual de indicadores educativos de la OCDE publicado el 29 de septiembre de 2026, y deja registro de las precisiones metodológicas necesarias para usarlos con rigor. Su motivación inmediata es la controversia generada por el indicador de docentes “no plenamente calificados”, que en Chile alcanza 23,4% frente a un promedio OCDE de 9,1% y que fue leído en la prensa como si uno de cada cuatro profesores del sistema público careciera de formación. Esa lectura no se sostiene. Con todo, el indicador contiene información relevante sobre un problema real, y el propósito de este texto es distinguir con cuidado lo uno de lo otro.

Las fuentes utilizadas son el informe completo EAG 2026 y su nota país para Chile, el estudio del Centro de Estudios Mineduc y Elige Educar sobre disponibilidad y necesidad de horas docentes en 2024, el documento Apuntes 92 del Mineduc sobre EAG 2025, una minuta de trabajo elaborada por Xavier Vanni (2026) y un ejercicio propio sobre la base administrativa de idoneidad docente 2017. Los argumentos provenientes de la minuta de Vanni se marcan en el texto. Las cifras de EAG corresponden al último año disponible para cada indicador, que en el caso chileno suele ser 2023 o 2024.

2. El foco de EAG 2026

La edición 2026 dedica su capítulo temático a la escasez docente e introduce indicadores nuevos sobre vacantes no cubiertas, proporción de docentes no plenamente calificados, salida de la profesión y comparación de las condiciones docentes con las de otros profesionales. El resto del informe mantiene su estructura habitual en cuatro partes, que cubren los resultados e impactos de la educación, el acceso y las trayectorias, los recursos financieros y la organización de docentes y escuelas.

El diagnóstico general de la OCDE es que la escasez docente se ha intensificado en dos tercios de los países con datos, que se expresa de manera distinta según el sistema (en algunos como mayor recurso a docentes no plenamente calificados, en otros como vacantes sin cubrir) y que se concentra en asignaturas STEM, idiomas y territorios alejados o desaventajados. El informe insiste en que la demografía no resolverá automáticamente el problema y en que la atracción de la profesión depende de un conjunto de factores más amplio que el salario, entre ellos el clima escolar, la autonomía profesional y el reconocimiento social.

3. Resultados para Chile

3.1 Profesión docente y escasez

FTE, jornada completa equivalente. s.i., sin información comparable en el informe. El valor OCDE del cumplimiento del nivel académico mínimo corresponde a secundaria baja.

El capítulo sobre escasez aporta además tres datos que la nota país no recoge y que son relevantes para la discusión chilena. El primero es la concentración territorial, con provincias donde más de un tercio de los docentes no está plenamente calificado (Chañaral 40,2% y Última Esperanza 37,5%). El segundo es que 77% de los estudiantes de primaria y 69% de los de secundaria baja asisten a escuelas públicas donde más del 10% de los docentes está en esa condición. El tercero es que la brecha entre establecimientos públicos y privados en el efecto del ausentismo docente sobre el aprendizaje, según los directores en PISA, es en Chile de 43 puntos porcentuales, la mayor de la OCDE.

3.2 Resultados educativos y trayectorias

En trayectorias, Chile muestra avances consistentes. La proporción de jóvenes de 25 a 34 años sin educación media completa bajó de 17% en 2015 a 10% en 2024, bajo el promedio OCDE de 12%. El 95% de quienes terminan la secundaria baja continúa estudiando al año siguiente y el 88% de quienes ingresan a media egresa dentro de los dos años posteriores a la duración teórica (83% en el tiempo teórico), con una ventaja de seis puntos de las mujeres. La OCDE destaca a Chile entre los países con mayores avances de largo plazo en titulación de media y menciona expresamente el Sistema de Alerta Temprana. Un año después de egresar de media, el 45% está matriculado en programas de licenciatura o magíster, por sobre el 35% promedio.

Persisten, sin embargo, deudas conocidas. El 37% de los adultos de 25 a 64 años tiene educación terciaria (OCDE 43%), el 19% de los jóvenes de 18 a 24 años no estudia ni trabaja (OCDE 13%) y la matrícula en educación parvularia entre los 3 años y la edad de ingreso a primaria alcanza 79% (OCDE 90%), con una brecha concentrada en los 3 años (61% frente a 77%). Las diferencias salariales por nivel educativo están entre las más altas de la OCDE; quienes no completaron la media ganan 48% menos que el promedio nacional, frente a 31% en la OCDE, lo que el propio informe vincula con la alta dispersión salarial del país.

3.3 Financiamiento

La lectura del gasto exige distinguir indicadores que la prensa tiende a confundir. El dato de alrededor de 6% del PIB corresponde al gasto total, público y privado, en instituciones educativas entre primaria y terciaria, y creció levemente respecto de EAG 2025 (5,9% con datos de 2022). El gasto público se ubica entre 4,0% y 4,4% según se mida sobre fondos iniciales o finales, y es este último el que crece en Chile a contrapelo de la OCDE. Conviene advertir que el documento Apuntes 92 del Mineduc (2025) presentó el 5,9% como “gasto público”, comparándolo con un promedio OCDE que corresponde en realidad al gasto total; ese rótulo no debería replicarse. La OCDE ubica a Chile en un grupo particular, el de los países que asignan a la educación una proporción muy alta de su presupuesto público (la mayor de la organización) pero con un peso moderado en el PIB, lo que refleja el tamaño relativamente acotado del sector público chileno.

4. El caso del 23,4%. Qué mide el indicador y qué no

4.1 Definición

La OCDE define como plenamente calificados a los docentes que cumplen todos los requisitos de formación y administrativos para enseñar en un grado y asignatura determinados, según la política formal de cada país. Los requisitos pueden incluir titulación y nivel académico, formación pedagógica específica, experiencia práctica, concursos, períodos de prueba o inducción. Los no plenamente calificados son, por diferencia, quienes no cumplen alguno de esos requisitos, y el indicador se expresa como proporción de la dotación en jornadas completas equivalentes en instituciones públicas. Para Chile, esto significa establecimientos municipales y SLEP, y el año de referencia es el calendario 2024.

El informe advierte explícitamente que, como las normativas difieren, las comparaciones entre países deben interpretarse con cautela. Añade un matiz que conviene retener, y es que sus datos no muestran una relación sistemática entre lo exigentes que son los requisitos de cada país y la proporción de docentes no plenamente calificados. Dinamarca, Estonia y Finlandia exigen magíster y tienen proporciones altas, mientras Japón y Corea, igualmente exigentes, simplemente no permiten ejercer sin calificación completa.

4.2 Quiénes componen el grupo en Chile

La OCDE no publica en el informe el criterio operativo que usó Chile, que corresponde a la normativa nacional sobre idoneidad docente (DFL 2 de 2009, artículo 46 letra g, y Decreto 352). Esa normativa considera idóneo a quien tiene título habilitante para el nivel y la asignatura, o a quien, en contextos de escasez, está autorizado para ejercer. La hipótesis razonable, sostenida también en la minuta de Vanni, es que el grupo reúne a docentes habilitados sin título pedagógico, a profesores titulados que enseñan en un nivel o asignatura distintos a su especialidad y a profesionales de otras áreas que enseñan en especialidades técnico-profesionales [Vanni, minuta]. El informe general confirma este último caso, al señalar que en Chile, como en Austria, profesionales provenientes de la industria pueden completar su formación pedagógica después de ingresar a la docencia técnico-profesional.

Un ejercicio propio permite dimensionar el peso de cada componente. Con la base administrativa de idoneidad docente de 2017, en establecimientos municipales en funcionamiento y considerando solo docentes de aula ponderados por horas de contrato, el 5,7% de las horas correspondía a personas sin título en educación y apenas el 1,3% a docentes con autorización para ejercer. La OCDE reporta para Chile 16,8% en 2017/18. La distancia indica que la mayor parte del grupo está formada por profesores titulados cuya especialidad no coincide con el nivel o la asignatura donde enseñan. El resultado es coherente con un estudio previo del Centro de Estudios Mineduc que estimó para 2018 que 85% de las horas de básica y 78% de las de media eran impartidas por docentes que cumplían los criterios normativos de especialidad. El ejercicio es aproximado (año distinto, clasificación propia de títulos y sin acceso al criterio exacto reportado), por lo que su valor está en el orden de magnitud y no en la cifra.

4.3 Relación con el déficit de horas docentes

El estudio del Centro de Estudios Mineduc y Elige Educar (2025) responde una pregunta distinta. Compara, establecimiento por establecimiento, las horas que exige el plan de estudios con las horas disponibles de docentes idóneos y de docentes especialistas, y suma los faltantes. Cubre establecimientos públicos y particulares subvencionados (72% de los establecimientos y 75% de la matrícula) y excluye particulares pagados, educación especial, educación de adultos y la formación diferenciada de 3° y 4° medio, lo que deja fuera las especialidades técnico-profesionales.

Fuente: Centro de Estudios Mineduc y Elige Educar (2025), tabla 2. Año 2024.

Los dos indicadores no son directamente comparables. El de la OCDE describe la composición de la dotación (qué proporción de las jornadas docentes no cumple el estándar normativo completo) y el nacional describe una brecha de cobertura (qué proporción de las horas mínimas del plan no se logra cubrir con docentes idóneos o especialistas). La diferencia entre ambas brechas nacionales, 5,6 puntos, aproxima el espacio en que las horas se cubren con personas habilitadas pero sin la especialidad correspondiente [Vanni, minuta]. Lo que no corresponde es sostener que el 23,4% equivale a ese espacio, porque la magnitud es muy superior y los denominadores son distintos. La conclusión segura es que, en el sistema público, el déficit efectivo de horas con docentes idóneos es cercano al 5% y el de especialistas cercano al 10%, y que el 23,4% refleja sobre todo desajustes de especialidad dentro de una dotación que en su gran mayoría está titulada.

El mismo estudio muestra que el problema está concentrado. En media, faltan especialistas para el 26,2% de las horas de inglés, el 20,6% de ciencias, el 29,9% de artes y música, el 58,4% de religión y filosofía y el 88,1% de tecnología, esta última afectada por el cierre de programas de formación. En lenguaje y matemática las brechas de horas idóneas son de 2,6% y 3,7%. Entre regiones, el déficit de horas idóneas va de menos de 4,5% en Arica y Parinacota, Ñuble y Aysén a 10,0% en Atacama, y las escuelas rurales están peor que las urbanas (8,3% frente a 5,8%).

4.4 Lo que el indicador sí informa

Reconocer que la comparación internacional es frágil no autoriza a desechar el dato. Dentro de Chile, y bajo la misma normativa, la proporción subió de 16,8% a 23,4% entre 2017/18 y 2024, uno de los aumentos más marcados entre los países con información. Salvo que haya cambiado el criterio de reporte, cuestión que no consta, esa tendencia indica que el sistema recurre cada vez más a docentes fuera de su especialidad para sostener la enseñanza. Coincide con la caída sostenida de la matrícula en pedagogía (el primer año de Pedagogía en Educación Básica pasó de 5.548 estudiantes en 2005 a 1.861 en 2026, según INDICES del CNED), con la concentración de renuncias en los primeros años de ejercicio y con la baja valoración social percibida por los propios docentes.

Queda una anomalía sin explicación verificada. La proporción chilena es mayor en primaria (24,8%) que en secundaria (21,6%), a la inversa del patrón OCDE, donde la especialización disciplinar vuelve más difícil el reclutamiento en secundaria. Una hipótesis es que el criterio chileno exige mención o especialidad para ciertas asignaturas en los últimos años de básica, pero no pudo confirmarse.

5. Precisiones para el uso público de las cifras

Varias cifras que circularon tras la publicación requieren corrección. La nota de La Tercera describe el 23,4% como “un quinto” de los docentes y afirma que Chile mide la escasez contando puestos vacantes, cuando el informe general señala que Chile la estima a partir de las horas lectivas que quedan sin docente. El 3,6% de vacancia corresponde solo a media; para básica y media en conjunto la cifra es 2,9%.

El 8,4% de docentes que “dejó la profesión” no equivale a abandono. Incluye jubilaciones (20%), cambios a otro cargo en el sector público (30%) y, por definición de la OCDE, el traslado desde establecimientos públicos a privados, que en Chile incluye el paso a un particular subvencionado. Las renuncias propiamente tales equivalen a 4,3% de la dotación, prácticamente igual que en 2017/18 (4,2%). Lo que sí es distintivo es su composición, porque 46% de quienes renuncian tiene menos de cinco años de experiencia.

Dos datos del informe no deberían usarse en público. La diferencia de satisfacción laboral entre docentes y otros profesionales (−21 puntos, PIAAC) tiene un error estándar de 9,4 puntos. Y la proporción de educadoras de párvulos no plenamente calificadas aparece como 16,7% en la tabla 1 mientras el texto afirma que Chile supera el 20%.

En la minuta de Vanni se detectaron dos imprecisiones menores. La proporción de jóvenes sin educación media (10%) está bajo el promedio OCDE (12%) y no sobre él, y el promedio OCDE de jóvenes que no estudian ni trabajan en la nota país es 13% y no 14%. La edad promedio docente de 41 años frente a 45 proviene de TALIS 2024 y no de EAG 2026. Las demás cifras de esa minuta, incluidas las brechas salariales por nivel y las del estudio de déficit, fueron verificadas contra las fuentes.

6. Continuidad con EAG 2025

En la presentación de EAG 2025 se propuso leer el informe a partir de cuatro paradojas, referidas a las trayectorias, la calidad, la inversión y la profesión docente, y se cuestionó la tesis de una crisis generalizada de la educación chilena. EAG 2026 no altera esa lectura. Confirma los avances en trayectorias y en esfuerzo fiscal, y profundiza la cuarta paradoja. En 2025 el informe mostraba un alza de 27,6% en los salarios reglamentarios entre 2015 y 2023 junto con brechas salariales persistentes; en 2026 muestra que la satisfacción salarial de los docentes chilenos ya supera el promedio OCDE, mientras la valoración social, la retención temprana y la especialización se deterioran. El cuello de botella de la profesión se desplaza desde la remuneración hacia el desarrollo profesional y las condiciones de ejercicio.

7. Lectura interpretativa

Lo que está consolidado en el trabajo previo es que la política chilena ha oscilado entre paradigmas superpuestos, con un Estado evaluador que no ha logrado potenciar la mejora escolar y un déficit persistente en el desarrollo de capacidades (Bellei y Muñoz, 2023; Muñoz, 2025). También lo está el diagnóstico de cinco desafíos de la experiencia escolar, entre ellos el bienestar docente, la convivencia y la sobrecarga administrativa (Muñoz y Vicente, 2025), y el balance de la Ley 20.903 a diez años, que registra avances de marca mayor en condiciones junto con tres nudos pendientes (inducción, desarrollo profesional en servicio y liderazgo directivo). Los datos de EAG 2026 sobre renuncias tempranas, formación no satisfecha y clima de aula calzan con ese diagnóstico.

Lo que es hipótesis, y debe tratarse como tal, es que el aumento de docentes fuera de especialidad resulte en parte de una incoherencia de la propia política docente. La Ley 20.903 elevó la demanda de horas docentes, al aumentar las horas no lectivas, mientras las exigencias de ingreso y acreditación contraían la oferta de formación inicial, justamente en las especialidades y regiones donde hoy faltan especialistas. Bellei anotó esta contradicción en sus apuntes de 2025. El informe de la OCDE no permite establecer esa causalidad, y el crecimiento de 24% en el número de docentes de primaria frente a 1% en la matrícula admite otras explicaciones, como la expansión de los programas de integración escolar.

En términos de política, la implicancia es que la política docente debe volver al centro de la agenda educativa. Eso supone una segunda generación de la Carrera Docente orientada al desarrollo de capacidades, con inducción efectiva, rutas de especialización para quienes enseñan fuera de su área, incentivos territoriales y disciplinares, y atención a las condiciones de trabajo en la sala. La caída de 7% proyectada en la población de 5 a 14 años hacia 2033 abre una ventana para reorientar recursos, aunque la OCDE advierte que su efecto sobre la escasez será desigual entre territorios.

8. Preguntas abiertas

Queda pendiente conocer el criterio operativo exacto con que Chile reportó a la OCDE la categoría de docentes no plenamente calificados, idealmente con su desagregación entre habilitados, docentes fuera de especialidad y profesionales técnico-profesionales. Sería útil además saber si el criterio cambió entre 2017/18 y 2024, qué explica la mayor proporción en primaria que en secundaria y cómo se distribuye el indicador entre municipios y SLEP. Una actualización del estudio de horas docentes que incorpore la formación diferenciada técnico-profesional permitiría cerrar la brecha entre ambas mediciones.

Referencias

Bellei, C. y Muñoz, G. (2023). Models of regulation, education policies, and changes in the education system: A long-term analysis of the Chilean case. Journal of Educational Change, 24(1), 49–76.

Bellei, C. (2025). Apuntes para reflexionar sobre los desafíos futuros en educación. Documento de trabajo, 16 de marzo.

Centro de Estudios Mineduc y Elige Educar (2025). Disponibilidad y necesidad de horas docentes en el sistema escolar chileno. Análisis según idoneidad y especialidad año 2024. Santiago, Ministerio de Educación.

Ministerio de Educación (2025). Chile en perspectiva. Resultados destacados de Education at a Glance 2025. Apuntes 92. Centro de Estudios Mineduc.

Ministerio de Educación (2017). Esquema de registro bases de Idoneidad Docente 2003–2017. Unidad de Estadísticas.

Muñoz, G. (2025). La educación en Chile hoy. ¿Más o menos reformas? Presentación, FIDE.

Muñoz, G. y Vicente, N. (2025). Nuevo ciclo de políticas educacionales. De la normalización post-pandemia a una experiencia escolar renovada, pertinente y protectora. Horizonte Ciudadano.

OECD (2026). Education at a Glance 2026. OECD Indicators. OECD Publishing. https://doi.org/10.1787/b4968bbc-en

OECD (2026). Education at a Glance 2026. Country Note Chile. OECD Publishing.

Vanni, X. (2026). Minuta. Resultados de Chile en Education at a Glance 2026 OCDE. Documento de trabajo.