Libro presentado en la Universidad Diogo Portales a comienzos de esta semana, cuyo Prólogo e Introducción se ofrecen más abajo.
Prólogo
Quien no conoce a José Joaquín Brunner sólo verá en este libro su lado académico y podrá sacar provecho de la organización brillante que hace del emergente campo de estudios sobre los mercados académicos y su aplicación para la reconstitución y el análisis minucioso de la historia de la educación superior en Chile durante los últimos 40 años. Chile tiene de especial el hecho de haber sido, a partir de 1980, el país que avanzó más rápidamente en la tentativa de situar a sus instituciones de educación superior en un régimen pleno de mercado; sin embargo, esta dirección no es excepcional. Por el contrario, en todo el mundo la educación privada crece; las instituciones públicas y privadas se disputan recursos, alumnos y prestigio en diferentes ámbitos, y los desafíos que enfrentan la sociedad y el gobierno chileno –acerca de cómo hacer para que la educación superior se vuelva más pertinente para la economía y la cultura, cree mayor igualdad de oportunidades y use eficientemente los recursos– son los mismos en todas partes.
Pero Brunner no es tan sólo un observador y estudioso de este proceso.
También lo ha protagonizado: como dirigente estudiantil a mediados de los años 60, exonerado de su universidad por el régimen de Pinochet en 1973, activo participante en la movilización por el plebiscito que pone fin al régimen militar en 1990, coordinador del proyecto de modernización de la educación superior en los años siguientes y, a partir de ahí, personalidad activa y presente en todos los aspectos de la vida política e intelectual de su país, ya sea en el gobierno como ministro de Estado y coordinador de comisiones nacionales de licenciamiento y acreditación de instituciones educacionales, entre otras actividades, ya sea –y ante todo– como intelectual, investigando, escribiendo y discutiendo ideas.
Este lado militante y participativo ayuda a comprender que Brunner decidiera escribir este libro desde la perspectiva de los mercados universitarios para polemizar con el pensamiento más tradicional sobre este asunto, pensamiento que mira a la educación superior solamente desde la perspectiva de las universidades estatales, a pesar de que, cada vez más, ella está dominada por instituciones privadas y autónomas, universitarias y no universitarias.
En este sentido, Chile, con cerca del 73 por ciento de sus estudiantes matriculado en instituciones privadas, no es diferente de Brasil, con el 75 por ciento; Japón, con el 75 por ciento; o Corea, con el 78 por ciento; y tiene una semejanza importante con Estados Unidos o México, países en los que el sector privado absorbe a cerca del 35 por ciento de los alumnos. Sin embargo, lo que Brunner llama “mercadización” va más allá de la dicotomía entre lo público y lo privado. En todo el mundo, las universidades públicas también necesitan competir por proyectos, estudiantes, prestigio y recursos para docencia e investigación y, por esto, se organizan de forma cada vez más similar a las empresas, definiendo prioridades, estableciendo estrategias y buscando hacer más explícitas sus misiones.
Los gobiernos continúan financiando a las universidades y sus estudiantes, pero, si antes este financiamiento era total y automático, hoy tiende a ser parcial y condicionado a los resultados y a costos que puedan ser expresados en indicadores.
La tesis central del libro no es que la mercadización sea el mejor de los mundos posibles, en contraposición a quienes todavía creen que el mejor era el de las antiguas universidades financiadas totalmente con dinero público y que no necesitaban molestarse con demostrar que éste fuese bien utilizado.
Lo que Brunner prueba es que hoy no es posible comprender lo que sucede en la educación superior sin prestar atención a esta dimensión de mercado, que se combina, en diferentes grados, con los mecanismos de la autoridad y la regulación pública y con el poder de las oligarquías y las corporaciones universitarias para marcar, dentro del famoso Triángulo de Clark, el lugar de los distintos países e instituciones en el ámbito de múltiples alternativas de gobernabilidad.
Detrás de este agnosticismo prudente es posible apreciar, sin embargo, que Brunner ve con buenos ojos el crecimiento de los mercados de educación superior, en claro contraste con aquellos que aún lo miran con recelo. Para comprender mejor, vale la pena recordar la tradición sociológica que, comenzando con Marx, ve en los mercados el mecanismo central de los procesos de desarrollo y modernización. Son famosos los pasajes del Manifiesto comunista de 1848, en los que Marx habla, con admiración, de la fuerza liberadora de la burguesía y la industrialización que destruye formas arcaicas de relaciones sociales, basadas en posiciones de estatus y prestigio, sustituyéndolas por posiciones de mercado:
La burguesía ha revelado que la brutal manifestación de fuerza en la Edad Media, tan admirada por la reacción, tenía su complemento natural en la m izar la actividad humana; ha creado maravillas muy distintas a las pirámides de Egipto, a los acueductos romanos y a las catedrales góticas, y ha realizado campañas muy distintas a las migraciones de los pueblos y a las Cruzadas.1
Es con esta misma combinación de horror y admiración que Brunner debe haber observado las tentativas de los “Chicago boys” del gobierno de Pinochet por destruir las bases tradicionales de funcionamiento de las universidades chilenas y situarlas de lleno en el mundo de la competencia y el mercado.
Por supuesto, para Marx este nuevo orden basado en el mercado y la explotación del trabajo traía consigo sus propios problemas y estaba condenado a ser superado por una sociedad nueva, más allá de los mercados y las mistificaciones del poder tradicional; una sociedad que entretanto quedó relegada al reino de las utopías.
Desde entonces, sociólogos y economistas han tratado de explicar y resaltar las virtudes y el potencial de la racionalidad competitiva de los mercados. No han faltado quienes, sin embargo, como Schumpeter ym Karl Polanyi, advierten también acerca de su potencial destructivo. Del mismo modo, Brunner nos señala la necesidad de entender y valorar lo positivo que puede haber en esta transición, de conocer sus problemas y de encontrar los mejores caminos, sin por ello volver atrás intentando reconstruir un orden institucional que nunca fue satisfactorio.
Fue Max Weber, sin embargo, quien transformó la narrativa histórica de la transición de lo tradicional a lo moderno en una herramienta analítica para comprender las tensiones, las contradicciones y la dinámica de las sociedades contemporáneas. Aprendemos de él que hay dos principios básicos de estratificación de la sociedad: uno basado en el prestigio, en el sistema de “estatus”, y otro basado en el dinero, en el sistema de clases.
En una sociedad de estatus, la tierra, por ejemplo, no puede ser comercializada, puesto que ella es parte del estatus de la nobleza. En el sistema de mercado todo es una cuestión de precio. A quienes tienen dinero nuevo, adquirido en la industria o el comercio, les interesa destruir los privilegios del estatus; en cambio, para aquellos que tienen posiciones de poder y dinero antiguos, nada hay peor y más amenazante que los mercados y los nuevos ricos.
Es fácil ver cómo estos conceptos se aplican a las universidades tradicionales, cerradas, organizadas en torno al estatus y prestigio de viejos profesores y antiguas profesiones, y los movimientos, para crear un nuevo orden basado en la competencia en el mercado por estudiantes, proyectos, calidad de la investigación, financiamiento público y privado.
Es posible comparar los diferentes sistemas de autoridad y poder, como hace Brunner, en términos de los beneficios o perjuicios que traen a la sociedad –la calidad y cantidad de estudiantes bien preparados, la pertinencia de su formación y sus implicancias en términos de equidad social–. También es posible realizar un análisis de las disputas entre los actores que luchan por mantener sus viejos privilegios de estatus y aquellos que intentan sustituirlos por nuevos sistemas de poder y autoridad basados en la libre competencia. Este análisis nos ayudará a comprender cómo es posible que mecanismos institucionales claramente disfuncionales, ineficaces y socialmente perversos, como los que prevalecen en muchas de nuestras instituciones de educación superior, se perpetúen.
Vivimos hoy una gran crisis de los mercados internacionales, y muchos, especialmente en América Latina, pensarán que se trata de una prueba de que la agenda de modernización de las instituciones públicas en la región, acusada de “neoliberal” y orientada a hacer más clara la relación entre el sector público y el privado, maximizar los beneficios de los mercados y delimitar su alcance, ha fracasado, justificando por lo tanto el retorno a las prácticas del pasado.
Amartya Sen, escribiendo sobre la crisis, acude a Adam Smith, al igual que Brunner, para mostrar cómo la economía de mercado no es ni puede ser absoluta: debe existir y funcionar dentro de marcos institucionales claros y estar asociada a políticas públicas que preserven los derechos humanos fundamentales de las personas como el acceso a los servicios de salud y educación. La conclusión de Amartya Sen para la economía en su conjunto se aplica también a nuestros sistemas de educación superior y coincide precisamente con el espíritu de este libro:
No argumentaría yo que las crisis económicas contemporáneas hacen necesario un “nuevo capitalismo”, sino que demandan una comprensión nueva de ideas pretéritas como aquellas de Smith y, más próximas a nosotros, las de Pigou, muchas de las cuales han sido lamentablemente desatendidas. Lo que se necesita además es una lúcida comprensión de la manera real en que funcionan diferentes instituciones y cómo varias de ellas –desde el mercado hasta el Estado– pueden ir más allá de las soluciones de corto plazo y contribuir a producir un mundo económico más decente.2
Simón Schwartzman
Río de Janeiro, mayo de 2009
1 Karl Marx y Friedrich Engels, Manifiesto comunista (traducción de Jesús Izquierdo Martín). México, D. F.: Fondo de Cultura Económica, 2007, pp. 158-159.
2 Amartya Sen, “Capitalism Beyond the Crisis”, New York Review of Books, vol. 56, 5, 26 de marzo, 2009.

INTRODUCCIÓN
El presente estudio proporciona un análisis pormenorizado del sistema y las políticas de educación superior en Chile durante las últimas cuatro décadas. Su foco es la creación, el desarrollo y el funcionamiento de mercados en la educación superior y el contenido de las políticas empleadas con estos fines. El enfoque utilizado es aquel provisto por el dominio de estudios especializados de los mercados de la educación terciaria, el cual se ha afianzado académicamente durante los últimos veinte años con los aportes de la sociología de las organizaciones universitarias y del análisis de economía política de estos mercados.
Como resultado este estudio presenta un amplio panorama de las transformaciones experimentadas por la educación superior chilena desde el momento de la consolidación de su núcleo institucional básico en los años 50 del pasado siglo hasta el momento actual en que se debate sobre las políticas necesarias para alinear los mercados de la enseñanza terciaria con objetivos de bienestar social.
A lo largo del período estudiado, la educación superior chilena se desenvuelve en un entorno de cambiantes políticas que aquí se analizan a partir de cuatro eventos fundamentales: la Reforma Universitaria del año 1967, desencadenada por las propias instituciones, principalmente, los estudiantes; la intervención de las universidades que se produce el año 1973 coetáneamente con la instauración de un gobierno militar; la implantación por ese gobierno de una política de mercados para la educación terciaria que comienza a implementarse el año 1981 y, por último, sus posteriores transformaciones a partir de 1990 con la recuperación de la democracia.
En torno de estos cuatro episodios, cada uno de los cuales expresa una particular y específica forma de organizar las relaciones entre el Estado y el sistema de educación superior, se analiza las formas que adopta la coordinación del sistema con la cambiante participación de las políticas gubernamentales, los intereses institucionales y las fuerzas del mercado.
El autor ha estado involucrado –de una u otra forma– en cada uno de estos episodios. Fue dirigente estudiantil en el movimiento reformista del año 1967 en la Universidad Católica de Chile, donde luego inició su carrera académica. Al momento de la intervención de esta Universidad el año 1973 fue exonerado de su cargo docente, integrándose más adelante a la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO), donde comienza su trabajo de investigación sobre asuntos de educación superior a fines de los años 70. Con el retorno de la democracia, en 1990, ocupa diferentes posiciones en el ámbito de las políticas públicas en este sector; dirige el grupo comisionado por el gobierno para proponer una política de modernización de la educación superior durante la década de los 90, a la cual este estudio se refiere más adelante (5.1.), coordina el organismo encargado del licenciamiento de las nuevas universidades privadas y preside posteriormente la Comisión Nacional de Acreditación de Programas de Pregrado. Durante todo este período, y hasta el presente, participa activamente además en el debate público sobre políticas de educación superior junto con desarrollar su trabajo académico en este dominio. De hecho, el presente volumen aprovecha en diferentes partes elementos surgidos de ese trabajo, los cuales han sido revisados, puestos al día e integrados aquí dentro de un esfuerzo de análisis y síntesis1.
Las preguntas que orientan este esfuerzo son varias vinculadas entre sí. ¿Qué combinación de aquellos elementos –políticas, mercados y de la profesión académica– define en cada uno de los eventos críticos mencionados la relación del sistema con el Estado? En particular, ¿qué rol juegan las políticas públicas y cuál es el lugar que ocupan los mercados en las distintas formas de organizar la coordinación del sistema? ¿Qué grado de continuidad existe entre éstas y cuáles son los principales factores de discontinuidad y cambio? ¿Cómo, en concreto, funcionan los mercados en la educación superior, en especial el más dinámico de ellos, el mercado de la enseñanza de pregrado? ¿Cuáles políticas y qué instrumentos emplean los gobiernos para regular estos mercados? Y ¿qué efectos producen éstos, a su vez, sobre el comportamiento de las instituciones? Asociado con lo anterior, ¿qué características adopta la competencia en estos mercados y cuáles son sus resultados para las instituciones y la sociedad? En este contexto, ¿cómo se compara el funcionamiento del sistema chileno con sistemas organizados sobre otras bases de economía política y bajo otros regímenes de políticas gubernamentales?
Respondern a estas preguntas permite identificar los factores que explican la evolución del sistema chileno hasta convertirse –en su actual fase de desarrollo– en una suerte de laboratorio experimental para el análisis y la evaluación de las políticas de educación superior en un entorno de mercados. Como se argumenta más adelante, en el capítulo conclusivo, contar con un estudio de caso de esta naturaleza puede contribuir, adicionalmente, a extender más allá de una experiencia nacional específica el conocimiento sobre la operación de los mercados y sus efectos en este sector. Y, por esta vía, aportar al desenvolvimiento del dominio de estudios que se ocupa del papel de los mercados en la educación terciaria.
Protagonismo del mercado
Efectivamente Chile aparece como un caso de especial atención en este dominio de estudios. Diversos organismos internacionales –como la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico, el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo– al igual que analistas chilenos y extranjeros han destacado, algunos favorablemente y otros de manera crítica, las drásticas reformas educacionales impulsadas en este país a partir del año 1980. La mayoría de esos análisis identifica la creación de mercados educacionales y el uso de mecanismos de tipo mercado para el financiamiento de la educación como rasgos distintivos de dichas reformas.2
También en el nivel de la educación superior o terciaria3, el rol de los mercados y de las políticas que los crean, mantienen o transforman constituye el principal foco de interés en el caso chileno. Pues como señala Bernasconi (2003: 1) entre los analistas nacionales, “Chile ha sido tanto un temprano ejemplo como un caso patente de transición desde un sistema de educación superior predominantemente público a uno primariamente privado, coordinado por el mercado”4. O bien, según destacan Johnstone, Arora y Experton (1998: 9), entre los analistas extranjeros,
[…] en América Latina el único país que recupera una gran proporción de los costos de estudiar a través del cobro de aranceles (tuition fees) es Chile. El gobierno chileno emprendió una comprensiva serie de reformas estructurales y financieras en 1981. Se introdujeron aranceles en las instituciones públicas y el número de colleges privados que cobran aranceles también creció explosivamente.
Otro observador externo –uno de quienes mejor conoce y más tiempo ha dedicado al estudio de la educación superior latinoamericana– a su turno agrega:
No hay país en Latinoamérica (y hay pocos en el mundo) que haya impulsado con mayor energía la economía de mercado, la privatización, la liberalización del comercio y la competencia. Tampoco hay en la región una democracia más robusta que la chilena. Son estos los contextos que mejor nos permiten entender el movimiento sin paralelo de Chile hacia el financiamiento privado por sobre el estatal, así como la competencia entre estudiantes por puntajes, y entre académicos por financiamiento para investigación; […] nos muestran la lógica de economía política de una situación en que las instituciones gozan de una considerable autonomía del Estado, al mismo tiempo que carecen de autonomía respecto de las fuerzas del mercado, lo que se traduce en una peculiar forma de responsabilidad y rendición de cuentas. Del mismo modo, ningún país de América Latina ha avanzado tanto en la dirección de la ‘universidad emprendedora’ (Levy, 2004: 13).
Junto con atraer la atención de la comunidad académica y las agencias de desarrollo, las reformas educacionales chilenas provocan también encontradas reacciones y dan lugar a intensas controversias. Las reacciones favorables se hallan bien representadas por el siguiente pronunciamiento del Banco Interamericano de Desarrollo en su documento de estrategia para la educación terciaria:
El ejemplo nacional más sorprendente de éxito de una orientación hacia el mercado se halla en Chile. […] El propósito aquí no es exaltar la reforma chilena como una panacea o un modelo completo a emular, sino resaltar sus aspectos positivos, de apertura de nuevos caminos, que se lograron allí. (BID, 1997:6).
Al contrario, en su revisión de las políticas nacionales de educación de Chile, un grupo de expertos de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) sostiene en tono crítico que
La educación chilena está influenciada por una ideología que da una importancia indebida a los mecanismos de mercado para mejorar la enseñanza y el aprendizaje. Por lo tanto, el intervencionismo activo del centro [gobierno] está limitado por mecanismos de mercado. Los mecanismos de mercado, en la práctica, son generalmente débiles estímulos para la implementación o mejoramiento educacional, por numerosas razones (OECD, 2004:2 66).5
En suma, las reformas educacionales de mercado, particularmente en el ámbito de la educación superior chilena, atraen la atención de muy diversos organismos y analistas y se hallan sujetas a un amplio escrutinio, a veces para recomendarlas, en ocasiones para censurarlas.
Uno de los problemas de que adolece un buen número de esos estudios sin embargo es que abordan la cuestión del mercado en la educación superior con prescindencia de las teorías sobre esta cuestión, confiriéndole en reemplazo –al caso chileno– el estatuto teórico de un modelo. Esta aproximación presenta al menos cuatro puntos débiles: primero, el modelo presentado no es otra cosa que una agregación de ciertos rasgos del sistema, usualmente seleccionados para ejercer su crítica o exaltarlos; segundo, no atiende a los diferentes contextos dentro de los cuales las políticas y reformas son aplicadas ni identifica con precisión los instrumentos utilizados en cada caso para su implementación; tercero, no examina las cambiantes ideas e ideologías que en diversos momentos sirven para justificar las políticas en este sector y, cuarto, no se ocupa de la evidencia empírica sobre sus resultados.
Carente de un marco de sustentación teórica este enfoque conduce a una comprensión superficial de los fenómenos estudiados. El propio concepto de mercados se emplea de una manera ingenua, tal como aparece en la conciencia de los actores y es usado en el lenguaje ordinario. Allí, por un efecto de afinidades ideológicas, queda atrapado en una malla de significados dicotómicos según cuáles sean las preferencias de quienes lo utilizan. Para unos entonces el mercado de la educación superior aparece como el desiderátum de una sociedad libre, una forma indiscutiblemente superior de organizar la provisión de la enseñanza terciara, la mejor manera de garantizar su calidad y elevar su eficiencia y como un modo de echar abajo las barreras político-burocráticas que ahogan la creatividad y capacidades innovativas de las universidades. Para otros, en el extremo opuesto, estos mercados aparecen nada más que como una imposición del neoliberalismo a escala global, un resultado de procesos desbocados de privatización y mercantilización que deterioran la calidad de la enseñanza terciaria y generan mayores inequidades de acceso a ella, conduciendo a una progresiva erosión de sus dimensiones de bien público y a la sustitución de la vocación académica por el motivo comercial. Al final, este tipo de análisis ofrece poco más que un conjunto de pre-juicios como resultado, pero con una reducida capacidad de explicar los fenómenos objeto de estudio.6
Por su lado, al no atender a los diferentes contextos locales y nacionales dentro de los cuales las políticas y reformas son aplicadas ni identificar con precisión los instrumentos utilizados en cada caso para su implementación, esta aproximación carece de especificidad y precisión; se halla descontextualizada. En efecto, cada sistema nacional de educación terciaria posee características propias; es resultado de una particular evolución histórica y tributario de las políticas y las estrategias institucionales que impulsan su desarrollo. A su turno estas políticas y estrategias persiguen diversos objetivos a lo largo del tiempo y utilizan diferentes instrumentos cuyas modalidades de operación y efectos deben ser abordados con especial atención. Por lo mismo, cuando se trata de estudiar la emergencia y evolución de mercados en la educación superior, o de entender el papel que juegan las políticas en su organización y regulación, o la forma cómo reaccionan las instituciones al nuevo entorno, es imprescindible conocer en detalle las decisiones que adoptan los distintos actores, las condiciones que resultan de su interacción y los efectos que ellas producen para el sistema y en la sociedad. Es decir, se debe usar un foco microscópico aplicado dentro de contextos nacionales específicos.
Enseguida, al dejar de lado las cambiantes ideas e ideologías que en diversos momentos sirven para justificar esas políticas y la selección de instrumentos usados por los distintos actores, este enfoque se encuentra limitado al mero análisis de los mecanismos de funcionamiento del sistema. En cambio, no puede abordar su estudio como un campo de fuerzas donde, más allá de los aspectos funcionales, se disputa también por las orientaciones y sentidos del sistema (su racionalidad de fines) y donde las instituciones compiten por status y prestigio y por el valor económico y simbólico de las credenciales que otorgan. El análisis de los mercados universitarios necesita incluir estas dimensiones del poder y atender a las ideas e ideologías que movilizan los agentes –gobiernos, instituciones, académicos, estudiantes y los diversos stakeholders (partes interesadas) del sistema– las cuales forman parte de su identidad y sirven para legitimar sus estrategias en este campo de fuerzas.
Por último, al no ocuparse de la evidencia empírica sobre los resultados de las políticas y los procesos de la educación terciaria, el enfoque elegido por los estudios sobre el sistema chileno inhibe la comprensión del desempeño de los mercados, las instituciones y las intervenciones gubernamentales. Con ello se dificulta la evaluación de efectos y el juicio comparativo de resultados obtenidos bajo distintas formas de coordinación de los sistemas, de organización de las universidades y de combinación de instrumentos de política pública.
Frente a las insuficiencias de este enfoque el presente estudio examina minuciosamente el surgimiento y desarrollo de un mercado de la educación superior en Chile; las variadas –a veces incluso opuestas– políticas empleadas para institucionalizarlo y regularlo y sus efectos sobre la evolución del sistema e impacto en la sociedad.
Con este propósito se elabora en la primera Parte un marco conceptual fundado en una revisión de la literatura especializada sobre mercados y procesos de mercadización (marketization) en la educación superior. Luego, en las dos partes siguientes, se ofrece un análisis de las políticas utilizadas para instituir y regular los mercados de la educación terciaria y su evolución, y se examina e interpreta la evidencia empírica sobre los cambios que bajo estas políticas experimenta el sistema chileno a lo largo de las últimas cuatro décadas. La segunda Parte aborda el análisis del sistema y las políticas hasta el momento que se impone un patrón de mercado y las modalidades que adoptó su implementación inicial. En la tercera Parte se revisa la evolución del sistema y de las políticas a partir de 1990, es decir bajo condiciones democráticas, y la forma cómo éstas afectan la relación entre el Estado y las instituciones. Allí donde resulta apropiado se utiliza además un enfoque comparativo que permite contrastar las características y propiedades de diversos sistemas de educación terciaria para así identificar de mejor manera los aspectos distintivos del sistema chileno.
La elaboración de un marco conceptual para este estudio se hace a partir de una revisión sistemática –una suerte de estado del arte– de la investigación contemporánea sobre los mercados de la educación superior. Tal es el objeto de la primera Parte, que se halla dividida en dos capítulos; uno que aborda las dimensiones económicas del análisis de los mercados universitarios y, el otro, que examina los aspectos sociológicos, esto es, aquellos relativos a la organización y el funcionamiento de dichos mercados y el comportamiento de las universidades una vez que se hallan expuestas a la competencia. Arranca mostrando la relevancia adquirida por la cuestión del mercado en el estudio de los sistemas de educación superior y para el diseño de políticas en este sector. En torno a esta constatación se formula la siguiente hipótesis, que organiza esta Parte del trabajo: que durante las últimas dos décadas ha surgido un específico dominio dedicado al estudio de dicha cuestión en el campo académico. En consonancia con este planteamiento se revisan luego las diferentes líneas de investigación que convergen para dar forma a este dominio, algunas de las cuales se utilizan posteriormente para el análisis del sistema chileno.
Concluye esta primera Parte con un recuente analítico de la literatura revisada (2.5.). En síntesis se postula que hoy existe una producción no solo cada vez más cuantiosa en torno al análisis de los fenómenos de mercado en la educación superior sino que ella da origen a un dominio especializado de estudios, el cual, a través de líneas interrelacionadas de investigación, proporciona un poderoso aparato conceptual para la comprensión de dichos fenómenos y para actuar sobre ellos.
La segunda Parte da inicio a nuestro estudio de caso. Examina las transformaciones de la educación superior en Chile durante el tránsito desde un patrón de coordinación controlado por las propias instituciones (sus elites académicas) y sustentado por el financiamiento no condicionado suministrado por el gobierno, hacia una coordinación provista principalmente por el mercado y sustentada por un esquema de financiamiento mixto, público y privado. Cubre el período desde la formación del núcleo institucional matriz del sistema, que se completa el año 1956, hasta el año 1990, que coincide con el retorno de la democracia en Chile. Se encuentra dividida en dos capítulos referidos, respectivamente, a la formación en Chile de un sistema universitario moderno (capítulo 3) y a las transformaciones que experimenta dicho sistema bajo el régimen militar, durante los años 1973 a 1990 (capítulo 4).
El capítulo tercero resume brevemente la gestación y consolidación del núcleo institucional del sistema universitario chileno y, a partir de ahí, estudia la Reforma Universitaria con la consiguiente modernización del sistema ocurrida durante el período 1967 a 1973, en respuesta a las demandas exitosamente impuestas por el movimiento estudiantil. A manera de balance de este período se sostiene que la Reforma Universitaria se concibió a sí misma en términos de una ideología más radical y transformadora de lo que eventualmente resultó su práctica, en tanto que su aspecto más decisivo en el largo plazo –la profesionalización del personal académico– pasó casi desapercibido para los propios agentes reformistas.
A su turno, el cuarto capítulo indaga las transformaciones experimentadas por la educación superior chilena bajo el régimen militar. Se compone de tres secciones: la primera estudia la intervención militar de las universidades; la segunda analiza las transformaciones impuestas al sistema a partir del año 1981 mediante específicas políticas que impulsan su mercadización, y la tercera ofrece un balance de los factores de cambio y continuidad durante el período hasta aquí cubierto por este estudio, entre 1960 y 1990. Se concluye allí que, a pesar de los significativos cambios experimentados por la educación superior chilena duran¬te este tiempo, sin embargo persisten rasgos de continuidad que son decisivos para la organización del sistema. En cuanto a las principales dinámicas de cambio durante este período de tres décadas, se plantea que cabe distinguir dos etapas nítidamente distintas según el origen de dichas dinámicas (4.3.2.). La primera etapa, hasta 1973, se caracteriza por cambios endógenamente generados. Por el contrario, la etapa posterior, entre 1973 y 1990, es un período de cambios exógenamente generados, especialmente pronunciados a partir del año 1981 en que entra a aplicarse la nueva legislación aprobada por el gobierno militar. Ambos tipos de cambios, se sostiene aquí, son de naturaleza diferente, resultando en procesos que pueden distinguirse por sus agentes motores, los valores axiales que los orientan y las consecuencias que producen para el sistema y sobre las instituciones.
La tercera y última Parte de este estudio revisa las políticas impulsadas a partir del año 1990 con la recuperación de la democracia; analiza su impacto sobre las instituciones y el sistema y la organización de éste desde el punto de vista de la economía política comparada de la educación superior. Se compone de dos capítulos; el primero desarrolla varios análisis referidos a la formulación, implementación y los efectos sociales de dichas políticas (capítulo 5); el segundo analiza el escenario actual del sistema universitario chileno, sus principales dinámicas institucionales y los desafíos que presenta a las políticas gubernamentales (capítulo 6).
La primera sección del capítulo cinco presenta el marco inicial de políticas enunciado por el gobierno (5.1.), contenido en el informe Una Política para el Desarrollo de la Educación Superior en la Década de los Noventa preparado por la Comisión de Estudio de la Educación Superior creada por el Presidente de la República, dos meses después de instalado el nuevo gobierno democrático. La siguiente sección (5.2.) describe y revisa las políticas implementadas a partir del año 1990, mostrándose como, en lo grueso, estas políticas han mantenido una continuidad básica hasta el presente al mismo tiempo que han ido modificándose incrementalmente en torno de sus principales ejes; esto es, el financiamiento público de la oferta y la demanda, los procedimientos de control y aseguramiento de la calidad y los dispositivos de regulación e información para tornar más transparente el mercado en este sector y alinearlo con fines de bien público.
Por su parte, el capítulo sexto presenta y analiza el escenario actual del sistema universitario chileno, sus dinámicas institucionales, avanzada fase de mercadización y los desafíos de política que él plantea. Parte por preguntarse cuál es el lugar que ocupa la educación terciaria chilena desde el punto de vista de la economía política comparada de los sistemas (6.1.). A partir de allí se abordan tres grupos claves de políticas implementadas en Chile a partir de 1990. Primero, las políticas empleadas para definir las regulaciones que tocan a la estructura del mercado universitario, el comportamiento de las instituciones y su desempeño. Segundo, las regulaciones encaminadas a asegurar el control de calidad de los servicios educacionales ofrecidos en el mercado. Y, tercero, las políticas de financiamiento gubernamental de la educación superior. En este análisis se retoman diversos conceptos y líneas de investigación revisadas en la primera Parte, aplicados ahora al examen de las políticas de educación terciaria implementadas en Chile. Se completa este capítulo con dos consideraciones adicionales. La primera se refiere a la peculiar forma de organización que adopta el mercado de la enseñanza de pregrado; la segunda, a algunos efectos sociales y ocupacionales que producen las dinámicas de ese mercado, atendiendo a la distribución de alumnos entre distintos tipos de universidades caracterizados por su nivel de selectividad académica y su posición en la escala de prestigios y al valor atribuido por el mercado laboral a las credenciales que obtienen los graduados de estos distintos tipos de universidades (6.1.6.).
El capítulo final de la tercera Parte (6.2.) retoma el conjunto de elementos presentados a lo largo del estudio y traza un panorama interpretativo del estado actual de la educación superior chilena visto desde el ángulo de su específica modalidad de coordinación y del papel que en ella juegan las instituciones, los mercados y las políticas. Se vuelve a poner en claro que los mercados universitarios son producto del racionalismo constructivista; una obra de ingeniería social e institucional. Dentro del enfoque provisto por la tradición weberiana se plantea enseguida el significado que para las instituciones posee el tránsito desde un espacio corporativo-público al espacio del mercado, donde se ven sujetas a una serie de procesos de racionalización y se ven forzadas a extender la mercabilidad de sus productos y servicios (6.2.2.). Con todo, el análisis muestra que la racionalización de la educación superior por el mercado se lleva a cabo en un espacio donde prevalece, desde el comienzo, un orden de disposiciones que la limita sustantivamente. Por lo mismo, las dinámicas de coordinación de los sistemas con mayor privatismo no pueden entenderse como la desaparición del clásico triángulo de coordinación de Clark (6.2.3.). Esto es, como la simple eliminación e integral sustitución de las instituciones y del gobierno/Estado (políticas y burocracias) por las fuerzas del mercado.
En este capítulo se postula asimismo que una intensa diferenciación y diversificación son rasgos distintivos de los sistemas con mayor privatismo (6.2.4.). Los factores que impulsan estos procesos provienen de la presión de los mercados y de los comportamientos estratégicos de las instituciones por un lado y, por el otro, del marco de políticas y regulaciones públicas que facilitan o inhiben la diferenciación y diversificación del sistema. Además, se examina el tema de la demarcación entre lo público y lo privado en el sistema chileno, bajo el supuesto de que en un sistema con un alto grado de privatismo, sujeto a intensas dinámicas competitivas y con una fuerte diferenciación de la oferta, las fronteras tradicionales entre lo público y lo privado tenderán a debilitarse y a volverse porosas, dando lugar a una serie de zonas grises o intermedias donde los atributos públicos y privados de las instituciones se mezclan y confunden. Se concluye de este análisis que las universidades chilenas, independientemente de su definición legal, presentan una serie de rasgos compartidos, sin que ello implique que la diferenciación público / privado desaparece por completo.
A continuación el análisis vuelve a concentrarse en la evolución de las políticas de educación superior en Chile, esta vez bajo la hipótesis de que el desarrollo de los sistemas con alto privatismo es fuertemente dependiente de los instrumentos utilizados por los gobiernos para intervenir en los mercados de la educación superior (6.2.6): instrumentos del tesoro público por una parte (volumen de recursos asignados al sistema y, especialmente, modalidades empleadas para su asignación, ya sea en función de insumos o resultados, en beneficio de la oferta o la demanda, a través de mecanismos centralizados o descentralizados, etc.) y, por la otra, instrumentos de autoridad y control (como autorizaciones, reconocimientos, licenciamientos, exigencias de informar, de rendir cuenta, de sujetarse las instituciones a procedimientos externos de evaluación, etc.).
Finalmente nos preguntamos qué problemas y desafíos de política pública enfrenta el sistema chileno como resultado de su economía política de alto privatismo. Aquí, en función de la literatura revisada en la primera Parte, se abordan tres órdenes de asuntos, referidos a la institucionalidad de los mercados y las regulaciones que debe implementar la autoridad pública; las políticas de fomento y apoyo para la creación y desarrollo de capacidades institucionales, y a los procesos y procedimientos de control de calidad en sistemas con provisión mixta y coordinación competitiva.
El estudio concluye con una visión de conjunto de los desafíos que el sistema chileno tiene por delante, los cuales derivan de la necesidad de encontrar continuamente un adecuado balance entre el comportamiento autónomo de las instituciones y sus decisiones descentralizadas y adoptadas competitivamente en el mercado, por un lado, y los objetivos de bienestar social de las políticas públicas por el otro. Como se muestra a lo largo de este estudio, ese balance, necesariamente cambiante e inestable, es un factor crítico para el futuro desarrollo del sistema.
Punta Puyai, mayo 2009
Notas
1 Los capítulos 1 y 2 son una versión revisada y puesta al día de Brunner (2006a), posteriormente publicada en Brunner y Uribe (2007); los capítulos 3, 4 y 5 están basados en Brunner (1992, 1991 y 1981a), y el capítulo 6 emplea elementos contenidos en Brunner (2008, 2008a y 2008b).
2 Ver, por ejemplo, Almonacid, Luzón y Torres (2008), Matear (2007, 2006), Hsieh y Urquiola (2006), (OECD (2004), McEvan y Carnoy (2000).
3 A lo largo de este estudio se emplean indistintamente los términos educación superior y educación terciaria para referirse a los niveles que la Clasificación Internacional Normalizada de la Educación (CINE 1997) de la UNESCO designa como Niveles 5B y 5A y Nivel 6 conducente a un grado de investigación avanzada. Ver Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura, Clasificación Internacional Normalizada de la Educación (Cine – 1997), Documento 29 C/20, 8 agosto 1997. Disponible en:
http://www.unesco.org.uy/educacion/CINE1997.doc. Para una discusión sobre la aplicación de los niveles de la CINE a Chile véase Fernández, Gutiérrez y Martínez (2005). [Independiente del momento en que las fuentes electrónicas citadas en notas a pie de páginas fueron consultadas a lo largo del desarrollo de esta tesis, todas ellas fueron verificadas durante los meses de junio y julio, 2008].
4 Ver asimismo Meller y Meller (2007: Parte III).
5 Con posterioridad, un equipo experto de la OCDE y el Banco Mundial publicó un completo análisis de las políticas y el sistema de educación superior chileno (OECD, 2009).
6 En otro contexto, Verger (2008:2) anota que “la mercantilización se utiliza a menudo como una palabra comodín o como nun atajo a la hora vde hacer determinadas interpretaciones críticas sobre el sistema universitario. En estas ocasiones, el concepto de mercantilización se utiliza de manera muy emotiva y como una vía para gnerar consensos rápidos contra determinadas políticas y tendencias”.