Daniela y el lucro

por Gregory Elacqua, Director, Instituto de Políticas Públicas, Facultad de Economía y Empresa, UDP

La Tercera – 01/06/2014 – 04:00
COMO PARTE de un estudio sobre cómo las familias eligen colegios en Chile, entrevistamos a Daniela.  Ella tiene 32 años y creció en una comuna pequeña en la Quinta Región.  Daniela es madre soltera y vive con su hija de tres años en una comuna de ingresos medios de la capital.

Daniela sabe que la decisión más importante que va a tener que tomar este año es sobre la elección del colegio. Ella estudió en una escuela municipal, la única opción en su pueblo. Ahora la situación es muy distinta para su hija. Tiene seis colegios en un radio de un kilómetro de su casa.

Daniela no tiene redes de contacto en su barrio y cuenta con poca información sobre los colegios alrededor de su casa.  Sabe que dos son municipales y cuatro particulares subvencionados. De estos últimos, sabe que uno es confesional. No sabe que los tres laicos también son con fines de lucro. Todos cobran distintas mensualidades, menos los dos municipales, que son gratuitos.

El colegio que más le gusta a Daniela es el católico, por los valores cristianos, la disciplina y el ambiente académico riguroso que brinda, según una vecina que tiene sus hijos ahí. Pero no se atreve a postular, porque también la vecina cuenta que piden certificados de matrimonio y entrevistan a los padres. Daniela no está casada y ni siquiera ha hablado con el padre de su hija desde que la pequeña nació. También le gusta otro colegio que ofrece inglés en prekínder y kínder, pero cobra  $ 80.000 en financiamiento compartido, que sería más de 20% de su sueldo.

El escenario que enfrenta Daniela para elegir un colegio es bastante representativo de un padre de clase media en Chile (el 34% de la matrícula nacional). Según el Ministerio de Educación, casi 70% de familias de clase media asisten a un colegio particular subvencionado, y según un estudio reciente del Instituto de Políticas Públicas, la mayoría asiste a colegios con fines de lucro que cobran financiamiento compartido (Elacqua, Martínez y Santos, por publicar). También la evidencia reciente indica que las barreras de entrada  -financiamiento compartido y selección- afectan el set de opciones que los padres de clase media consideran a la hora de elegir un colegio (Carrasco y Flores, 2013).

¿Qué impacto van a tener para la elección educacional de apoderados como Daniela, las reformas educacionales anunciadas por el gobierno, que prohíbe el lucro, la selección y elimina gradualmente el copago?

Primero, va a reducir las asimetrías de información. La evidencia indica que los con fines de lucro son de peor calidad que los sin fines de lucro (Paredes, 2012; Elacqua, 2009).  El fin de lucro a lo menos garantiza a las familias que los recursos públicos que reciben se invertirán en los establecimientos y no seguirán yendo al bolsillo del sostenedor.

Solo dos países en el mundo – EEUU y Suecia – con sistemas mixtos subsidan a colegios con fines de lucro, el primero tiene menos de 1% de la matricula en este sector y segundo tiene menos de 10% de colegios con fines de lucro (un tercio de los colegios subvencionados en Chile lucran).

Segundo, el fin de la selección y el co-pago, significa, en los hechos, que las familias tendrán más opciones para escoger colegios.   Hoy Daniela no postula a dos colegios por las barreras de entrada actuales en el sistema: el católico, porque es selectivo y el laico porque cobra una mensualidad demasiado alta.

Contrario con lo que reclaman los opositores a estas reformas, el fin del lucro, fin de la selección y fin del copago ampliarán la libertad de elección de Daniela, ya que podrá escoger una escuela por los valores y aspiraciones que ella tiene para su hija.

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Lucro y calidad de la educación

Ricardo Paredes, Profesor de Escuela de Ingeniería UC, La Tercera, 31 de mayo de 2014
PARA JUSTIFICAR el término del lucro en educación, el ministro Eyzaguirre ha señalado que éste es incompatible con la calidad. Existen demasiados contraejemplos que demuestran su error, por lo que concedámosle que lo que ha querido decir es que la lógica y la evidencia sugieren que cuando hay lucro, hay menor calidad educacional.

Una mirada algo inquisitiva al sistema educacional chileno sugiere que los sostenedores, aunque persigan lucrar, pueden estar inducidos a mejorar la educación. Es que la ley establece que recibirán mayores ingresos en la medida que atraigan más estudiantes y sus estudiantes asistan más a clases. Así, aunque los sostenedores quieran irse por el lado fácil y barato, atrayendo a los padres mediante publicidad, insignias y uniformes, ello no es suficiente para un número significativo de padres que buscan buena educación para sus hijos. Por ello, los sostenedores están inducidos a esforzarse y muchos que lucran también recurren a fórmulas para directamente mejorar el aprendizaje, o indirectamente hacerlo por la vía de aumentar la asistencia.

Como también hay escuelas sin fines de lucro con gestiones docentes deficientes, que incluso sin retirar excedentes pueden implicar peor educación, no es posible afirmar o descartar basado en la lógica del retiro que la relación lucro y calidad educacional sea necesariamente negativa. Por lo anterior, la afirmación es sobre todo una hipótesis que sólo se puede responder mirando los datos e interpretando bien lo que dicen.

El conjunto de estudios que analiza empíricamente la relación lucro y calidad en el sistema escolar chileno concluye que para alumnos de igual nivel socioeconómico, las escuelas privadas con fines de lucro, en promedio, lo hacen peor que las privadas sin fines de lucro (e.g., Chumacero y Paredes, 2008; Elaqua, 2011; Zubizarreta, Paredes y Rosembaun, 2014).

¿Podemos entonces deducir, como el ministro y el proyecto antilucro sugieren, que esa evidencia zanja la discusión para tomar cualquier definición de política pública en contra del lucro? La respuesta es no. En primer lugar, porque algunos estudios (Chumacero y Paredes, 2008 y Elaqua, 2011) también sugieren que las escuelas con fines de lucro lo hacen mejor que las escuelas municipales. Consecuentemente, si el término del lucro hiciera que esas escuelas no se transformen en escuelas privadas sin fines de lucro sino que en escuelas municipales (o su equivalente), entonces la calidad de la educación promedio se deterioraría.

En segundo lugar, y más importante para la política pública, la argumentación empírica del ministro sólo se ha basado en diferencias en calidades promedio, pero la evidencia muestra también amplísima variabilidad entre escuelas del mismo tipo. Así, aunque estuviéramos convencidos de que la calidad promedio de las escuelas con fines de lucro es peor que las del tipo alternativo que las remplazará, terminarlas haría desaparecer una porción significativa de escuelas que son significativamente mejores que el promedio de las escuelas que quedan. Entonces, definir la política pública sobre diferencias de promedios de estudios, por serios que sean, parece más explicado por el entusiasmo con el que algunos académicos convencen a quienes deciden la política, que a buena política pública.

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No existen visos de inconstitucionalidad

Javier Couso, Facultad de Derecho, UDP
La Tercera, 31/05/2014 – 04:00
Es difícil imaginar que, estando ya por décadas prohibido el lucro en educación superior, se considere que prohibirlo en educación escolar vulnera el derecho de propiedad o la libre iniciativa.

EL GOBIERNO ha presentado los primeros proyectos de ley que buscan introducir una profunda reforma educacional en el país.

Los proyectos mencionados son el que prohíbe que los colegios que reciban aportes públicos puedan lucrar, el que establece un proceso gradual de fin del “financiamiento compartido” (o “copago”) en los mismos establecimientos y, finalmente, el que prohíbe que los últimos apliquen mecanismos de selección de estudiantes que discriminen sobre la base de las características socioeconómicas, étnicas, culturales o de otra índole de los alumnos.

Más allá de los méritos (o deméritos) que diferentes sectores asignen a los proyectos señalados en tanto políticas públicas, algunos sectores han planteado que ellos adolecerían de “problemas de constitucionalidad”, ya que presumiblemente vulnerarían la libertad de enseñanza, el derecho de propiedad y el derecho a la libre iniciativa económica.

En el caso del proyecto que pone fin al lucro, es difícil imaginar que estando ya por décadas prohibido el lucro en la educación superior -sin que jamás se haya dudado de la constitucionalidad de dicha norma- se considere ahora que prohibir el lucro en la educación básica y media con aporte estatal constituye una vulneración del derecho de propiedad o del derecho a la libre iniciativa económica.

El que el Estado advierta que su deber de velar por el derecho a la educación es incompatible con el lucro no vulnera el derecho de propiedad (no hay un “derecho de propiedad” a un determinado marco regulatorio). Por otra parte, el derecho a desarrollar actividades económicas no significa que todo lo que tenga significación económica está protegido constitucionalmente. Así, por ejemplo, la venta de órganos humanos sería una actividad muy lucrativa, pero existen argumentos constitucionalmente inobjetables para prohibirla.

Respecto de la prohibición de mecanismos de selección que discriminen sobre la base de las características socioeconómicas, étnicas, culturales o de otra índole de los estudiantes, ello claramente no vulnera la libertad de enseñanza, ya que no existe un derecho constitucional a desarrollar proyectos educacionales que, para funcionar, requieran vulnerar el derecho de todo niño a no ser discriminado.

En relación con el fin del financiamiento compartido, ello representa una opción de política pública que busca terminar gradualmente con el extremo grado de segregación socioeconómica del sistema educacional chileno, por lo que cuesta imaginar por qué dicha iniciativa sería inconstitucional.

Una reflexión final que quizá sea útil en un año en que la oposición alegará la inconstitucionalidad de buena parte de las iniciativas del ejecutivo: la justicia constitucional es un recurso extraordinario, que sólo cabe utilizar ante flagrantes violaciones a la Carta Fundamental, no una estrategia legislativa más a disposición de la oposición. Ello explica que el derecho comparado, así como el propio Tribunal Constitucional chileno, adhieran al “principio de presunción de constitucionalidad de la ley”. En efecto, en la sentencia Nº 1.254, el último afirmó que “el respeto al legislador obliga al Tribunal Constitucional a buscar alguna interpretación del precepto cuestionado que permita armonizarlo con la Carta Fundamental”.

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Educación en libertad

por Sebastián Soto, Libertad y Desarollo, La Tercera, 31/05/2014 – 04:00

LA REFORMA educacional de Bachelet, como casi todas las discusiones sobre educación durante nuestra historia, tendrá un fuerte componente constitucional. Y ello, porque están en juego dos derechos profundamente arraigados, como son la libertad de enseñanza y el derecho a la educación. Veamos cada uno de ellos.

La libertad de enseñanza, dice la Constitución, incluye el derecho a abrir, organizar y mantener establecimientos educacionales, y abarca también el respeto y protección del proyecto educativo que define el sostenedor. La jurisprudencia del Tribunal Constitucional (TC), como ha señalado la propia Presidenta Bachelet en un mensaje enviado al Congreso el 2006, reconoce esta libertad como una “autonomía” en la cual el papel que le cabe a la ley en su configuración es menor.

Un segundo aspecto relevante es que son titulares de la libertad de enseñanza todos los establecimientos; también los subvencionados. Ello, pues el Estado no puede exigir como requisito para la obtención de un subsidio la renuncia a un derecho fundamental. Es lo que en Estados Unidos se conoce como la doctrina de las condiciones inconstitucionales y que en Chile hemos acogido bajo el amparo del principio de proporcionalidad. De hecho, la jurisprudencia del TC sólo ha admitido como requisitos para recibir la subvención ciertas exigencias “razonables y ponderadas” que no afecten la autonomía que el mismo ha reconocido (STC 410).

Pues bien, el proyecto de ley regula de modo tan intenso el ejercicio del derecho, que podría plantearse razonablemente una inconstitucionalidad. Por ejemplo, se impide poner término a la matrícula de un alumno que reiteradamente ha tenido bajo rendimiento académico; se limitan las posibilidades de expulsión por motivos disciplinarios; se impide tener proyectos educativos diferenciados, pues la selección pasa de ser un acuerdo entre el establecimiento y los padres -como es hoy- a ser decisión de una tómbola o de un acto unilateral; la autoridad administrativa, en uso de una amplia discreción, puede incluso llegar a prohibir ex ante decisiones de administración del sostenedor, etc. En otras palabras, los sostenedores dejan de ser titulares de un derecho y pasan a ser administradores de un permiso estatal.

¿Puede ser la simple invocación del derecho a la educación argumento suficiente para justificar esta vulneración? No sería correcto. Ambos deben balancearse, y no uno ahogar al otro, como sucede en este caso con la libertad de enseñanza. Desde este prisma, hay otros medios más eficaces que resguardan ambos derechos. Por ejemplo, ¿por qué limitar la selección, vulnerando la libertad de establecer proyectos educativos diversos, en zonas donde hay tal nivel de oferta, que difícilmente se verá afectado el derecho a la educación de algún estudiante? Si bien puede ser razonable regular con mayor rigurosidad la expulsión de alumnos en sectores aislados, ¿por qué hacerlo en sectores poblados con alta oferta, donde el derecho a la educación está garantizado? Y en todo esto, ¿no afecta más el derecho a la educación limitar la creación de nuevos establecimientos, como lo hace el proyecto?

En definitiva, el proyecto vacía de contenido la libertad de enseñanza. Lo correcto es respetar tanto ésta como el derecho a la educación. Y eso puede lograrse con una buena reforma, muy distinta a la del gobierno.