Lunes 12 de mayo de 2014

Errores del Ministerio de Educación

El proyecto sobre administrador provisional de instituciones de educación superior tiene varios defectos. Y como quienes han intervenido en este tema -incluidos los funcionarios del Ministerio de Educación- los han eludido, vale la pena subrayarlos. Quizá así se favorezca una deliberación racional en torno a él.

El proyecto, desde luego, posee normas de rango orgánico constitucional. La razón es obvia. La regla que concede la autonomía a las universidades -la LOCE- posee esa jerarquía. Luego, para modificar la autonomía de las instituciones cuyo cierre no se decrete, se requiere una norma de ese mismo rango.

El proyecto contiene regulaciones expropiatorias. En especial respecto de institutos y centros de formación técnica (CFT) organizados como sociedades con fines de lucro que no reciben aportes públicos. Como el administrador provisional sustituirá la voluntad de esas sociedades por la suya (art. 11), se apropiará de facultades que, a la luz del artículo 19, número 24 de la Constitución, son inherentes al derecho de dominio, algo que puede hacerse solo si media una ley expropiatoria. En el derecho vigente en Chile una regla como la propuesta no se admite. Las facultades de las superintendencias -al revés de lo que inexplicablemente se ha dicho por el Ministerio de Educación- no incluyen ese tipo de intervención. El Código de Procedimiento Civil, por ejemplo, en su artículo 290, exige resolución judicial para el nombramiento de interventor, el que, en cualquier caso, carece de las facultades que en este proyecto se le asignan.

El proyecto contiene reglas erróneas. Dispone (art. 12) la inoponibilidad de contratos desde 120 días anteriores a la intervención. La regla se justifica cuando hay declaratoria de quiebra, pero no es el caso. Es obvio que el tercero que celebró el contrato ahora inoponible o carente de obligatoriedad verá lesionados sus derechos personales o de crédito sobre los que también hay propiedad.

El proyecto dispone (art. 13) que podrán revocarse los contratos celebrados por las instituciones -institutos, CFT o universidades- cuando hubiere mala fe por parte de ellas. La regla abandona el criterio del artículo 2468 del Código Civil que exige mala fe de ambas partes. La regla, tal como está propuesta, perjudicará gravemente los vínculos contractuales futuros de las instituciones.

El proyecto establece que el administrador podrá usar (art. 13) en beneficio de los estudiantes los bienes de la institución y los que ella administra. Como los bienes que la institución administra son de terceros -por ejemplo, bienes arrendados, cuyos contratos además podrían dejarse sin efecto-, el precepto de nuevo es violatorio de principios de rango constitucional.

Todas las reglas del proyecto que alteran contratos en curso carecerán de efecto respecto de todos los contratos celebrados con anterioridad a su vigencia. Este punto es ya inconcuso en la literatura y la jurisprudencia. Esto, sobra decirlo, hará inútil la ley.

Es urgente atender situaciones que ponen en peligro el futuro de miles de estudiantes. Eso no está en duda. Pero no basta tener una urgencia para que cualquier solución sea adecuada y correcta.

Supongamos, por un momento, que, haciendo caso omiso de todas las objeciones, el proyecto se aprueba en la forma propuesta y que el administrador toma el control de una universidad. ¿Qué podría hacer? Desde luego, el mánager (una persona con experiencia empresarial, según exige el proyecto) deberá sustituir a todos los órganos de la universidad o instituto, incluidos los de representación académica. Así empoderado, tratará de allegar recursos en el evento de que falten. Pero, a pesar de lo que establece el artículo 13, no podrá usar los bienes de terceros que la institución administra. Los terceros esgrimirán violación a su derecho de propiedad. Tampoco podrá sostener que los contratos le son inoponibles. Como la institución que él representará es parte de esos contratos, la inoponibilidad será técnicamente inadmisible. ¿Podrá revocar los contratos que él estime son lesivos? Tampoco. Para hacerlo tendrá que interponer una acción revocatoria de lato conocimiento que excederá el tiempo de su administración y que, en cualquier caso, no afectará a los contratos celebrados antes de entrar en vigencia la ley.

En suma, el proyecto no solo es defectuoso. De aprobarse, será del todo inútil. Sorprende, en verdad, que se haya elaborado un proyecto con tantos defectos, animado por la fantasía de que los problemas de las instituciones en crisis se resuelven con el saber del management.

Los problemas del sistema de educación superior chileno (existencia de sociedades relacionadas, falta de directores independientes, un defectuoso sistema de acreditación) no se resolverán por la vía de instituir a un mánager provisto de facultades que el derecho vigente en Chile desconoce (y, como he señalado, no admite).

Hay alternativas mejores y más respetuosas del derecho vigente en Chile. Una de ellas consiste en modificar el artículo 53 de la actual LOCE facultando al Ministerio para exigir planes de mejora a las instituciones en crisis y supervisar su ejecución con un administrador que se integre a la universidad para asegurar, así, la simetría de información y evitar el cierre. Sin perjuicio, claro, que si hay delitos civiles o penales, se ejerzan las acciones que procedan.

Sería útil sugerir al Ministerio de Educación mayor cuidado en los proyectos que diseñe. En esta materia no basta el fervor retórico o el anhelo de proteger a los estudiantes. Se requiere una cuidadosa ingeniería legal.

Carlos Peña
Rector UDP