Actores destacan la falta de acuerdo sobre el proyecto ingresado al Congreso
Ni tan pública, gratuita, ni de calidad: las históricas demandas que no resuelve la Reforma a la Educación Superior
por MACARENA SEGOVIA 7 julio 2016
La tramitación de la Reforma a la Educación Superior parece tener un futuro bastante largo y pedregoso, esto debido al fuerte rechazo que ha despertado el principal proyecto del Gobierno de la Nueva Mayoría, que buscaba coronar un cambio profundo al criticado sistema de educación superior impuesto en dictadura.
La iniciativa –anunciada en cadena nacional por la Presidenta Michelle Bachelet– pretendía revivir la postal tras el ingreso de la reforma post-Revolución Pingüina, esa en la que todos los parlamentarios de oficialismo y oposición celebraban con brazos en alto, pero no ha logrado un apoyo transversal.
A pesar de los intentos, ha sido calificada como una “reforma chanta” y un “proyecto paupérrimo”, tanto por los rectores como por el mundo estudiantil. Por su parte, desde la oposición han señalado que “a todas luces parece ser el principal error del Gobierno”.
También el fuego amigo se ha desatado al interior de la Nueva Mayoría. El senador Ignacio Walker señaló a CNN que esta reforma consolida la premisa de que “la gratuidad universal 2020 no se cumplió y fue un error”, mientras que, a dos días de ser ingresada a trámite, parlamentarios del PPD y de la DC pidieron que se aplazara por décima vez su entrada al Congreso.
Es ante este panorama que el proyecto –que consta de más de 170 páginas y establece las bases para una “nueva institucionalidad del sistema de educación superior”– parece contener “más nudos conflictivos que puntos de encuentro”, indican cercanos a la Nueva Mayoría. Mientras que desde el mundo estudiantil y la oposición aseguran que “este proyecto nació muerto”.
Las principales bases de desencuentro están en los ejes de financiamiento a las instituciones y a la gratuidad, la ausencia de penalización del lucro, las modificaciones a las formas de acceso, el trato a las instituciones estatales y la permanencia del Crédito con Aval del Estado, “en fin, parece ser que todo el proyecto genera conflicto”, bromean desde el Parlamento.
Gratuidad y financiamiento en la medida de lo posible
“La gratuidad universal va a llegar cuando crezcamos como China o Japón”, esa fue la frase con que el vocero de la Confech, Carlos Vergara, caracterizó el formato que define la reforma para financiar la gratuidad. Esto, debido a que el texto señala que la recaudación fiscal debe alcanzar al menos a un 29,5% del PIB tendencial del país para que se logre financiar a la totalidad de los deciles.
El también vocero Confech, Gabriel Iturra, indica que la reforma “no asegura una gratuidad universal para todos, sino más bien una escalonada y ‘en la medida de lo posible’, por lo tanto, mantiene y deja fuera del sistema de educación superior a muchos estudiantes que van a tener que seguir en instituciones que son de dudosa calidad”.
Sumado a esto, otros actores criticaron que la actual reforma tributaria no alcanzara para financiar la reforma, pero el ministro de Hacienda, Rodrigo Valdés, descartó que se hiciera una nueva a nivel tributario. Por su parte, la ministra Adriana Delpiano señaló que el financiamiento para los otros deciles dependerá de “los siguientes gobiernos”. Situación, que según el Iturra, “responde a la poca planificación y elaboración del Gobierno, que no tiene un cálculo de cuánto va a costar la gratuidad universal”.
Otro nudo conflictivo en materia de financiamiento parece ser la disputa por mantener tanto aportes fiscales tanto directos como indirectos. La reforma establece que se derogará el “aporte fiscal indirecto para las instituciones de educación superior”, fijado en 1981, pero que “sin perjuicio de lo establecido en el inciso anterior, las instituciones de educación superior que el año 2016 tengan estudiantes matriculados en el primer año de estudios, que se encuentren entre los primeros 27.500 puntajes PSU, recibirán el 2017 el aporte establecido en la Ley de Presupuestos del Sector Público”.
De esta forma se daría salida a una demanda levantada hace más de 25 años, según indica el ex asesor del Mineduc y actuar director de “Cátedra Unesco de inclusión a la educación superior universitaria”, Francisco Javier Gil. “El AFI es el primer elemento que puso a la educación en medio de la discusión presupuestaria, que introduce al mercado en el sistema”. Por otra parte, Iturra señala que si el Movimiento Estudiantil se remite a las demandas históricas de una educación “pública, gratuita y de calidad”, esta reforma “no es pública porque no hay un financiamiento directo -basal- a las instituciones públicas del Estado”, lo que significaría que la gratuidad mantiene la lógica del voucher, por lo tanto, “sobre la base del financiamiento de la demanda”.
Una última crítica en el aspecto del financiamiento y que parece haber pasado inadvertida entre tanta información circulante, fue la ausencia del “informe financiero” a la hora de ingresar la reforma, un hecho calificado como muestra de “la improvisación y la desprolijidad del Gobierno”, indicó la diputada UDI, María José Hoffmann.
Universidades Estatales: un aliado perdido
Durante los casi tres años de preparación de la reforma, los miembros del Consejo de Rectores (Cruch), en específico los de instituciones estatales, agrupados en el Cuech, parecieron ser uno de los principales aliados, entre los actores estratégicos para el Mineduc.
Es en función de este proceso que a principios del Gobierno de Michelle Bachelet se podía observar a los rectores con un ánimo de expectación y espera a lo que el Mineduc podía elaborar en el proyecto, pero la manzana de la discordia fue el proceso de gratuidad del año 2015, cuando se planteó la posibilidad de que algunas IES estatales quedaran fuera del proceso. Ahora, tras el ingreso del proyecto, los rectores demandan los compromisos adquiridos: un trato especial para las instituciones del Estado.
“Las universidades estatales deben recibir lo que les corresponde”, aseveró el rector de la Usach, Juan Manuel Zolezzi, trato que implicaría “asegurar una ampliación de la matrícula del actual 15% a un 40% en los próximos 20 años y recursos para infraestructura y equipamiento”, agregó.
Pero el nudo más conflictivo para la tramitación respecto a este tema, señalan cercanos a la Nueva Mayoría, no es la solicitud de los rectores –a la que el Mineduc se abrió a incluir por medio de indicaciones posteriores a la reforma, lo que habría sido rechazado por los rectores–, la principal preocupación para el Gobierno sería el hecho de que una gran cantidad de parlamentarios de la Nueva Mayoría, entre ellos los senadores Carlos Montes, Carolina Goic, Andrés Zaldívar, Isabel Allende, junto a 21 diputados, entre los cuales se cuentan Camila Vallejo, Karol Cariola y Giorgio Jackson, decidieron firmar una declaración pública en apoyo a los rectores del Cuech, al día siguiente de que ingresado el proyecto, documento que tiene como objetivo que haya un “reconocimiento al rol de las universidades del Estado, en la reforma”.
Dicha posición abre fuego amigo, pues la diputada del PC, Camila Vallejo, señaló en una conferencia –tras reunirse con los rectores– que se ha levantado una falsa dicotomía entre el avance “en gratuidad rápidamente” o en el “crecimiento de las estatales, pero las dos juntas no se puede, y eso es un problema”. Por su parte, la diputada Cristina Girardi (PPD) agregó que “las instituciones estatales se tienen que fortalecer y eso es en lo que tiene primera responsabilidad el Estado. Acá tenemos que tomar una decisión y no ser ambiguos: las universidades estatales primero”.
La principal preocupación para el Gobierno sería el hecho de que una gran cantidad de parlamentarios de la Nueva Mayoría, entre ellos los senadores Carlos Montes, Carolina Goic, Andrés Zaldívar, Isabel Allende, junto a 21 diputados, entre los cuales se cuentan Camila Vallejo, Karol Cariola y Giorgio Jackson, decidieron firmar una declaración pública en apoyo a los rectores del Cuech, al día siguiente en que se ingresó el proyecto, documento que tiene como objetivo que haya un “reconocimiento al rol de las universidades del Estado, en la reforma”.
El CAE, la banca y la deuda estudiantil
El Crédito con Aval del Estado (CAE), parece ser otro dolor de cabeza que acompañará a la tramitación de esta reforma, ya que la oposición a que este sistema de crédito se mantenga toma un tinte transversal, al punto que hasta la ministra Delpiano señaló que “no se descarta cambiar los instrumentos” de ayudas estudiantiles, pero lo que no aclaró –señalan desde la Confech– es que en el proyecto se establece que las becas y créditos existentes se mantendrán hasta que se alcance la gratuidad universal, lo que dependería de los gobiernos venideros.
Es más, en el texto no se hace referencia explícita al “Crédito con Aval del Estado”, lo que ha desatado la molestia, tanto entre los rectores –que han señalado que el sistema del CAE ha transformado al Estado en una simple “caja pagadora a los privados” y los bancos– como también en los estudiantes endeudados que demandan la derogación de este crédito y la absolución de las deudas estudiantiles.
Según Gabriel Iturra, existen “intereses creados con el CAE. Es un sinsentido tener un sistema de financiamiento de la educación superior en base al préstamo, además no entendemos cómo vamos a tener un régimen de transición que durará entre 20 y 25 años y se va a seguir financiando directamente a la banca privada”.
Un estudio de Fundación Sol señala que entre el 2006 y el 2015 la banca ha aprobado CAEs por un monto equivalente a 134,2 millones de UF, lo que significa que los más de 600 mil estudiantes endeudados con dicho crédito deben al menos $3,44 billones sin interés. Por su parte, el fisco ha pagado 79,78 millones de UF a los bancos, correspondientes a la compra de carteras de créditos y al sobreprecio cobrado por estas instituciones. A juicio de los dirigentes estudiantiles son estas cifras las que preocupan.
Para el ex asesor del Mineduc, Francisco Javier Gil, el problema con el CAE reside en su asignación y el rol que juega la banca privada. Según el experto, en las universidades privadas “la lógica ha sido traer estudiantes que tengan AFI y que tengan CAE, pero el 50% de dichos estudiantes jamás se titulan”. Por lo tanto, el problema estriba en que “se colocan las becas y el CAE al servicio del mercado y no al servicio de lo académico”.
“Al sacar a los bancos del sistema del CAE y al entregárselo a las universidades o al Ministerio el panorama va a cambiar. Nosotros (Unesco) creemos en una gratuidad responsable, debiéramos revisar cómo se están asignando los fondos del CAE y de las becas, hoy el Estado podría reasignar cerca de US$780 millones que son malgastados”, agrega Gil, quien asegura que “como universidad quizás somos malos cobradores, pero somos muy buenos en entregar créditos a las personas que se lo merecen”.
Finalmente, para el sector privado de las universidades, el CAE parece no ser un sistema que necesite ser erradicado, es más, aseguran que este ha sido demonizado y que no es “una mochila impagable”. “Resulta incomprensible que se continúe afirmando que el CAE, en su formulación actual, genera una ‘mochila impagable’ de deudas. En realidad, es un mecanismo progresivo, en el sentido que pagan más quienes ganan más”, escribió el rector de la Universidad San Sebastián, Hugo Lavados, ex ministro del primer Gobierno de Michelle Bachelet y militante de la DC.
“Si bien se mantiene una discriminación sin justificación con quienes se matriculan en universidades privadas, el CAE ya no es un crédito “impagable”, sino una buena alternativa de financiamiento de la gran mayoría de los estudiantes chilenos. Es posible mejorarlo, pero sería un grave error eliminarlo”, agregó.
En la tinta no hay cárcel para el lucro
Los lienzos pintados con “No al Lucro” se impusieron durante las manifestaciones del 2011. De esta forma pasó de ser un concepto abstracto, escrito en la ley de educación redactada en la dictadura de Augusto Pinochet, a tomar una gran relevancia social y redundó en darle cuerpo a la idea del “negocio de las universidades”.
Por eso la búsqueda de su penalización era uno de los objetivos trazados por el Movimiento Estudiantil, también por eso dos proyectos que buscaban perseguir con cárcel a quien lucrara en la educación superior duermen en el Congreso y una indicación parlamentaria, impulsada por la diputada Camila Vallejo este año 2016, buscó poner presión para que esto fuera incluido en el proyecto final.
Según la ministra Delpiano, el proyecto actual cuenta con los mecanismos necesarios para perseguir el lucro en la educación superior. La creación de una Superintendencia de Educación, que reglamente y fiscalice a las instituciones de derecho privado, que tiene la potestad de actuar por “oficio o ante una denuncia” de lucro es suficiente como marco normativo.
El título V de la Reforma a la Educación Superior establece las regulaciones y prohibiciones para las instituciones de derecho privado. De acuerdo al artículo 126, dichas instituciones “tienen la obligación de destinar sus recursos y de reinvertir los excedentes o ganancias que generen” y determina como una acción gravísima los “actos, convenciones u operaciones” fuera de este marco.
Agrega que el que administre “a cualquier título los recursos o excedentes de la institución de educación superior, los sustraiga o destine a una finalidad diferente a lo señalado estará obligado a reintegrarlos a la institución”, además será sancionado “con una multa del 50% de la suma sustraída o desviada”. En el caso en que esto no sea pagado o que los recursos sean sacados desde la misma institución, la Superintendencia “deberá denunciar al Ministerio Público los hechos de los que tome conocimiento para los fines correspondientes”.
Esta acción, según declaraciones de la ministra de Educación, será bajo el precepto de “apropiación indebida”, en este caso, de recursos que debiesen ser invertidos en la misma institución educacional.
Desde las instituciones privadas han sido enfáticos en señalar que hay una persecución a sus instituciones bajo la consigna del lucro. Hace unos meses el rector de la Universidad Andrés Bello, José Rodríguez, dijo en una entrevista a El Mostrador, que “creo que lo hemos repetido en más de una oportunidad y creo también que ha hecho mucho daño a esta universidad y al sistema privado en general. Ni la UNAB lucra ni Laureate lucra con la UNAB. Hemos respetado la Ley y lo seguiremos haciendo”. Fuentes cercanas al mundo privado señalan que “la discusión sobre el lucro está resuelta con el proyecto, más medidas sería un ensañamiento por demonizar instituciones que brindan un importante servicio al país”.
El último cartucho de capital político
Son varias las críticas que se quedan en el tintero, entre ellas la “continuación de una mirada discriminadora hacia la educación técnico profesional”, el peligro de poner en “riesgo la autonomía y diversidad de proyectos educativos” sobre la base de un “control y captura por la vía del financiamiento de las instituciones”, sumado a una “extrema regulación”, de la mano de la nueva institucionalidad “que debe determinarlo todo desde el Mineduc: precios, cantidad de estudiantes, forma de acceso, estándares para acreditar instituciones y carreras, marco de cualificaciones que indica qué contenido debe tener cada carrera”, lo que de una u otra forma terminaría eliminando la premisa inicial del proyecto, que es la “provisión de un sistema mixto”, aseguran desde la oposición.
Pero una de las principales críticas es la falta de conducción del proceso de Reforma a la Educación Superior. “Llama la atención que después de dos años de trabajo finalmente lo que se haya presentado ha generado más bien divisiones y rechazo y no un entusiasmo”, señaló el ex ministro concertacionista José Joaquín Brunner aCanal 24 Horas.
Línea que apoya el diputado UDI Jaime Bellolio, miembro de la Comisión de Educación: “El Gobierno solamente busca la confrontación, porque aquí lo que quiere es más bien una reforma electoral y no una reforma educacional”, afirmó. Por su parte, el dirigente Confech, Gabriel Iturra, señaló que “no puede ser que cause tal nivel de rechazo. Este proyecto es la materialización de la mentira de la Nueva Mayoría”.
“El Gobierno se está jugando el capital político de la Nueva Mayoría, si esta reforma fracasa también lo hace el proyecto de la Nueva Mayoría”, sentenció el dirigente estudiantil.
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Intereses económicos en educación superior y la élite de la Concertación
El proyecto del gobierno confunde más que clarifica, con 170 páginas y cerca de 300 artículos. La reforma educacional de Frei Montalva, quizás el cambio educacional más ambicioso que se haya implementado en nuestro país, se construyó a partir de una Ley de 6 artículos. Hoy el debate adquiere un talante artificialmente técnico, que obstruye la deliberación pública.
Por Carlos Ruiz y Andrés Fielbaum Julio 7, 2016
La reforma a la educación superior es la promesa del gobierno que más expectativas genera en la ciudadanía y en ella se juega buena parte de la credibilidad de la Nueva Mayoría. No obstante, la Ley de Educación Superior presentada no dejó a nadie contento y tal como señalaron los rectores, parece un proyecto que “consolida el mercado”.
¿Cómo es posible esto? El proyecto confunde más que clarifica, con 170 páginas y cerca de 300 artículos. La reforma educacional de Frei Montalva, quizás el cambio educacional más ambicioso que se haya implementado en nuestro país, se construyó a partir de una Ley de 6 artículos. Hoy el debate adquiere un talante artificialmente técnico, que obstruye la deliberación pública.
El proyecto manifiesta la enrevesada presión de múltiples intereses que agudizan las conocidas dificultades de conducción del gobierno. Por eso, para comprender este entuerto hay que dirigir la mirada a otra parte: A los grandes intereses en juego en la educación superior.
Aunque en la arena pública sobresalen los rectores de instituciones tradicionales como voceros principales de la educación superior, la expansión de la enseñanza terciaria no ha acrecentado el peso de aquellos planteles históricos. No alcanzan siquiera un 20% de la matrícula total. La expansión corre a manos de la educación superior privada impulsada desde 1981, que hoy cubre a más del 80% de los estudiantes.
Una educación privada que crece en matrículas, pero disminuye en instituciones. Es decir, se concentra. Grandes controladores abarcan varios planteles. INACAP, hoy en manos de la CPC, supera los 100.000 estudiantes entre su Universidad, IP y CFT. El grupo transnacional Laureate llega a una cifra similar, entre las Universidades Andrés Bello, Las Américas y el IP AIEP. A ellos se suman otros inversionistas extranjeros, la Iglesia Católica y grupos empresariales locales. Menos de una decena de controladores educa a la inmensa mayoría de los estudiantes chilenos.
Este nuevo sector privado entendió hace mucho que tenía que controlar el Estado. Así colonizó a la Concertación. Y no a figuras marginales. Conquistó a sus principales líderes, quienes animaron el Foro de la Educación Superior en los años ochenta, un espacio de discusión entre figuras de oposición y del régimen, que sentó las bases para las políticas de las décadas venideras. En el aparato público, varias figuras traban contacto como reguladores con la ascendente educación privada.
Es la historia de Pilar Armanet (PPD), jefa de la división de educación superior en el gobierno de Lagos, y vocera de Gobierno en el primer gobierno de Bachelet, antes de asumir como vicerrectora y luego rectora de la Universidad de las Américas, además de presidir hoy la Corporación de Universidades Privadas, que reúne a los planteles con peor acreditación del sistema privado, muchas investigadas por lucro. Ahí comparte mesa con Hugo Lavados (DC), rector de la Universidad San Sebastián y ministro de economía de Bachelet entre 2008 y 2010. También Gutenberg Martínez (DC) de la Universidad Miguel de Cervantes, entre otros.
En estos vínculos surge un poder que no se expresa con transparencia. No plantea ideas ni defiende sus posiciones en forma abierta, sino que actúa de facto, copando el espacio de reguladores y técnicos. Su influencia determinante sobre la política formal, permite imponer discursos “técnicos” que obstruyen un debate público amplio sobre estas políticas. Pues, de neutralidad técnica nada, y tampoco de técnica en sí, cabe agregar.
Se da así la paradoja de un mercado educativo que no corre riesgos de competencia. Son nichos de acumulación regulados, cautivos. Por lo mismo, no necesita invertir en calidad, sino apenas descansar en el lobby sobre las autoridades de turno. Su principal fuente de ganancia es el control de los subsidios que, en el discurso, se diseñan para regular el mercado, y se focalizan en los estudiantes más “vulnerables”. Un poder autoritario, no emanado de la dictadura sino de la propia Concertación, que se instala sobre las esferas de dirección de la educación superior chilena. Un rentismo de recursos públicos que crece pero no ofrece calidad. Una educación cara y mala. Una gran estafa con cargo a las familias y al fisco.
Por eso no debe extrañar el peso que ejerce este poder en el escenario público, y la dificultad para ubicarlo en la izquierda o en la derecha. En tal esfuerzo coinciden figuras progresistas y de derecha, con la misma transversalidad que sus boletas de SQM. El lobby lleva a los Rectores de las instituciones tradicionales a bregar por “tratos preferentes” para alcanzar algún peso en los recursos invertidos en educación. A pesar de su insignificancia económica, es una disputa simbólicamente relevante. Se les presenta en editoriales como defensores de intereses corporativos, despreocupados de los estudiantes vulnerables. En realidad, y lo saben los editorialistas, no importa quien gane, si el G9 o las estatales; la educación seguirá siendo la misma.
En el pináculo de esta trama, ministros como Eyzaguirre (PPD) y Valdés (PPD) insisten en una “desmercantilización” técnicamente eficiente y responsable con las arcas fiscales, en medio del despilfarro de recursos públicos por la vía del CAE y los subsidios al lucro. La gratuidad termina beneficiando a las instituciones privadas (y no a las mejores), concluye el Consejo Nacional de Educación. Es la antesala del golpe final: la gratuidad que se levantó como demanda de desmercantilización y de reconstrucción de lo público, es revertida y transformada en vehículo de acumulación rentista.
El propio PPD, partido de la ministra Delpiano, reúne a varios de los principales defensores del lucro en la educación. El mayor obstáculo que hoy enfrenta una reforma que sitúa en el centro la educación pública, gratuita y de calidad no es Ignacio Walker y su conservadurismo ideológico, no es la DC ni la UDI. Son los agentes de grupos transnacionales vinculados orgánicamente con la Concertación, que influyen en la nominación de reguladores y equipos técnicos, presionan y modifican las regulaciones con tal de debilitarlas y hacerlas funcionar a su conveniencia. Así se mantiene el CAE sin que nadie pueda justificarlo técnicamente; así se mantiene en el sistema de acreditación; así se acrecienta el subsidio a los privados.
La hegemonía de la educación privada, masiva y lucrativa termina naturalizada. Muchas voluntades de cambio se rinden ante ello. Finalmente aceptan que la educación superior es mercado o romanticismo estatista, como dice Brunner. Se impone la “igualdad de trato” entre instituciones públicas y privadas, el fin de aportes basales a manos de “fondos basales por desempeño” que no son ni basales ni se asignan por desempeño (se negocian y cuotean), la reducción de lo esencial del financiamiento al voucher llamado gratuidad, la cesión de la fijación de su monto a las controladas tecnocracias (estas sí financiadas con presupuesto público basal, de libre disposición y enormes salarios), y la expropiación a los académicos y sus instituciones de los mecanismos de admisión y elaboración de políticas. No es que el proyecto carezca de aspectos positivos. Los hay. Pero se ahogan en profundizar el mercado educacional estimulado por la Concertación.
Todo esto obstaculiza la idea que los recursos públicos se canalicen a las instituciones públicas y a las privadas de mayor calidad, para recuperar un sistema mixto de hegemonía pública en la matrícula. En lugar de una expansión de los cupos públicos y gratuitos, controlada, colaborativa y seria, que mejore la calidad y modernice la docencia, que aumente las plantas académicas de las instituciones que más investigan, qué más cultura crean; en vez de estas medidas de sentido común, los reguladores dan un sinfín de vueltas para traspasar más fondos aún al mercado.
Una reforma a la educación superior aún es posible. Requiere un acuerdo entre los mejores exponentes del sistema universitario actual para lograr su expansión, sin descuidar a los estudiantes y las familias que más padecen el sistema desregulado. Esto requiere enfrentar los intereses del lucro en el sistema de educación superior y a los cuadros políticos que lo sustentan. Construir esta reforma, además de atender la sentida demanda por un cambio en el sistema educacional, es el primer paso para recuperar la perspectiva de proyecto histórico que se ha desvanecido de la política chilena actual.
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PROYECTO DEL MINEDUC BUSCA “NO ASFIXIAR” A LAS INSTITUCIONES
Las ventanas de negocio que deja el proyecto de reforma a la educación superior
Por : Nicolás Sepúlveda en Actualidad y EntrevistasPublicado: 07.07.2016
La frase más repetida por los representantes del Ministerio de Educación (Mineduc) cuando se les pregunta fuera de micrófono por la reforma a la educación superior, es que no cuentan con la fuerza política necesaria para impulsar modificaciones más radicales en el sistema. Ese es también el principal argumento que entregan ante las voces críticas de estudiantes y rectores que cuestionan la reforma por considerar que consolida un sistema de mercado en la educación superior.
Esa falta de fuerza política explicaría que en el proyecto del gobierno se mantenga el Crédito con Aval del Estado (CAE), el financiamiento público a instituciones sospechosas de lucrar y también una regulación tímida que deja espacio para que algunos de los actuales controladores de universidades puedan seguir haciendo negocios con sus planteles.
Durante la elaboración de la reforma por parte de los equipos técnicos del Mineduc y del Ministerio de Hacienda, hubo cambios clave. Por ejemplo, en un comienzo iba a estar prohibida cualquier relación entre las universidades y las sociedades comerciales ligadas a sus socios, incluyendo a sus familias. Pero en el proyecto que el gobierno presentó el lunes, eso se matizó.
Ministra de Educación, Adriana Delpiano, y subsecretaria del ramo, Valentina Quiroga.
La reforma busca que las sociedades comerciales abandonen el control de las corporaciones universitarias, de las que ahora sólo podrán participar entidades sin fines de lucro, personas naturales o corporaciones de derecho público.
Si quieren seguir siendo socios, los actuales controladores estarán obligados a hacer una reingeniería societaria. Podrán participar de las instituciones educacionales a través de fundaciones o corporaciones sin fines de lucro. Estas nuevas organizaciones podrán funcionar como entidades intermedias entre las instituciones de educación superior y los actuales controladores. Dichas entidades intermedias podrán tener socios que sí tengan fines comerciales, y esos socios estarán autorizados a concretar negocios con las universidades, institutos profesionales (IP) y centros de formación técnica (CFT) a los que están ligados. Si son los dueños de las instalaciones, podrán seguir arrendándolas para su funcionamiento. También estarán autorizados a prestar servicios a través de estas sociedades indirectamente relacionadas.
Como detrás de estas entidades intermedias habría una sociedad comercial (las que de acuerdo al proyecto no pueden tener participación directa ni indirecta en el control de los planteles), las nuevas entidades no podrán ejercer el control de las universidades, IP o CFT. Eso implica que –al menos en teoría– no podrán manejar las decisiones que tomen los órganos superiores de las casas de estudio.
Ahora los negocios los harán bajo un marco regulatorio que busca resguardar que las transacciones que se efectúen sean a precios de mercado, y que estas se realicen por la prestación de servicios que efectivamente necesiten los planteles de educación superior.
EL ARTÍCULO QUE PERMITE NEGOCIOS
En lo formal, la reforma prohíbe que fundadores, asociados y miembros de la institución tengan negocios relacionados con esta. Lo mismo sus controladores, integrantes del directorio o consejo superior, rectores, familiares de cualquiera de estas personas y sociedades en las que sean dueños directos o posean más del 10% del capital. Aunque el proyecto define qué se entiende por persona relacionada, también señala que la nueva Superintendencia de Educación Superior podrá establecer “mediante una norma de carácter general” que personas naturales o jurídicas son relacionadas si sus vínculos permiten “presumir que sus operaciones con la institución originan un conflicto te interés”.
El artículo 134 del proyecto de ley establece: “Las instituciones de educación superior que estén organizadas como personas jurídicas de derecho privado sin fines de lucro no podrán realizar actos, contratos, convenciones u operaciones” con fundadores, asociados y miembros de la institución. Tampoco con controladores, integrantes del directorio, rectores, parientes hasta el segundo grado de consanguinidad y sociedades en las que estas mismas personas participen. Pero queda una ventana abierta.
El artículo siguiente, el 135, fija las condiciones bajo las cuales sí se podrán realizar contratos con sociedades o personas relacionadas que no sean las mencionadas anteriormente, lo que incluye a las sociedades que participan de las entidades sin fines de lucro que son miembros de las corporaciones. De acuerdo al proyecto, estos contratos “deberán contribuir al interés de la institución de educación superior y al cumplimiento de sus fines; ajustarse en precio, términos y condiciones de equidad similares a las que habitualmente prevalecen en el mercado en el lugar y tiempo de su celebración”.
Toma de las oficinas de Laureate
Eso sí, el proyecto establece márgenes. En teoría, las sociedades comerciales que se liguen indirectamente a los planteles no podrán controlar el directorio de esas instituciones, para resguardar que no tomen decisiones que perjudiquen a las universidades y que vayan en beneficio de sus negocios. Para diluir su participación, podrán invitar a unirse a la corporación a personas naturales, organismos gremiales y corporaciones de derecho público, como Corfo.
La reforma hace responsables a los directores de las decisiones que estos toman, tal como sucede en las sociedades anónimas. Con ello se busca regular el lucro y evitar que se cobren servicios a precios mayores que los de mercado o que sean innecesarios. La idea es que los márgenes de ganancia sean razonables y no perjudiquen en exceso a los planteles.
Un caso que se analizó durante el diseño del proyecto es el de las instituciones del Grupo Laureate: Universidad Andrés Bello, Universidad de Las Américas, Universidad de Viña del Mar y el instituto AIEP. Se estableció que si ese conglomerado lo desea podrá seguir ligado a las instituciones, pero a través de una entidad sin fines de lucro que participe en las corporaciones que administren las casas de estudio y sin tener el control en la toma de las decisiones. También podrá seguir como arrendador de los inmuebles que sus planteles ocupan.
En el papel, la reestructuración planteada funciona, pero en la realidad deberá enfrentarse a una institución que maneja una matrícula de más de 180 mil estudiantes y que ha hecho un fuerte lobby contra la reforma. No parece razonable que entregue fácilmente la propiedad y el control de un negocio altamente rentable.
Por ahora, sólo existe esa ventana para los actuales controladores mantengan al menos una tajada del negocio. Lo que está por verse es cuánto se resistirán quienes por años han obtenido jugosas ganancias con la educación superior a ceder el control sobre el negocio. O cuánto tardarán, si la ley logra despacharse en los términos actuales, en encontrar la trampa que les permita seguir obteniendo millonarias utilidades.
HISTORIAL DE LUCRO
En el Mineduc explican que el objetivo es “no asfixiar” a las universidades, Institutos Profesionales y Centros de Formación Técnica privados que hoy realizan negocios con su actividad. Uno de los grandes obstáculos con los que chocó la voluntad de una transformación más radical del sistema de educación superior es la gigantesca matrícula que poseen los planteles privados que han lucrado con la educación, a pesar de que en el caso de las universidades eso estaba prohibido por ley.
Las seis universidades privadas no tradicionales que tienen las matrículas más abultadas de su sector (Universidad Andrés Bello (UNAB), Universidad de Las Américas (UDLA), Universidad Santo Tomás (UST), Universidad San Sebastián (USS), Universidad Mayor y la Universidad Autónoma) han sido investigadas por lucro por la Fiscalía y sendas investigaciones periodísticas han revelado las técnicas que han utilizado para burlar la ley. Dos de esos mecanismos son el arriendo de edificios a los planteles que hoy controlan y la venta de servicios a las mismas instituciones. Con la reforma esos negocios podrán continuar, pero ahora de forma indirecta y regulados por la futura Superintendencia de Educación Superior.
Mientras se elaboraba el proyecto y en paralelo el gobierno realizaba mesas pre legislativas con actores involucrados en la discusión, se flexibilizó otro aspecto que significará dejar abierta una importante llave de recursos para las instituciones que opten por no incorporarse a la gratuidad: el CAE.
Universidad Santo Tomás
En un inicio todas las universidades, Institutos Profesionales y Centros de Formación Técnica que quisieran recibir recursos públicos deberían someterse a un reglamento especial, uno que consideraba regulación de matrículas y aranceles. Esa regulación se aplicaría solo por el hecho de percibir recursos públicos y aunque las instituciones no ingresaran al sistema de gratuidad incluido en la reforma.
Pero ya no será así. En el proyecto se establece que las instituciones que no adscriban a la gratuidad podrán seguir recibiendo dineros de becas y del CAE sin someterse a restricciones ni de aranceles ni de matrículas. “No podíamos desfinanciar a esos planteles”, aseguró a CIPER una fuente del Mineduc.
La única nueva exigencia es para los Centros de Formación Técnica e Institutos Profesionales –que en la actualidad pueden lucrar–, pues si quieren recibir recursos públicos deberán someterse a las nuevas reglas societarias, que los obligarían a transformarse en instituciones sin fines de lucro.
Perder los recursos del CAE sería una tragedia difícil de superar para las instituciones privadas y con alta matrícula, las que obtienen de ese crédito una fuente de recursos vital para su funcionamiento: entre 2006 y 2015 la Universidad Andrés Bello recibió $312 mil millones por el CAE, la Universidad Santo Tomás $282 mil millones y la Universidad San Sebastián otros $212 mil millones, solo por nombrar las tres que lideran el ranking de recursos vía Crédito con Aval del Estado.
Esa llave de recursos públicos que se deja abierta para quienes no ingresen a la gratuidad se explica por las mismas razones esgrimidas por quienes elaboraron el proyecto: no se podía desfinanciar a las instituciones de mayor matrícula y tampoco se podía asfixiarlas quitándoles el incentivo a sus dueños para administrar los planteles.
EL NEGOCIO DE LA VENTA DE SERVICIOS
Una de las rutas que han utilizado los controladores de universidades privadas para desviar fondos a sus negocios particulares ha sido la de las sociedades relacionadas: mientras las universidades suman matrículas, sus dueños se dedican en paralelo a crear sociedades que extraen fondos de esas mismas instituciones. Como hasta ahora no existe fiscalización efectiva a la contabilidad de los planteles, hay un manto oscuro sobre las condiciones en que se firman los contratos entre relacionados.
Han existido investigaciones del Ministerio de Educación, la Fiscalía y el Servicio de Impuestos Internos, y denuncias de la Comisión Nacional de Acreditación (CNA), que han cuestionado el traspaso de fondos a las sociedades relacionadas por el perjuicio que significa para las finanzas de las universidades.
Una de las primeras alertas la emitió la Comisión Nacional de Acreditación en 2012. La CNA envió un informe al Ministerio de Educación denunciando irregularidades financieras en la Uniacc y en laUniversidad Santo Tomás (UST), que consistían en préstamos blandos a sociedades relacionadas.
La Uniacc le traspasó al Instituto Superior de Artes y Ciencias (Isacc), una de sus sociedades relacionadas, $5,5 mil millones, lo que coincidió con la disminución del patrimonio del plantel en solo un año de $8 mil millones a $3,9 mil millones. La CNA consideró que había un daño patrimonial y envió los antecedentes al Mineduc, que abrió una indagatoria, la que fue sobreseída a fines de 2013.
La otra universidad denunciada por la CNA en 2012, la UST (controlada por el Grupo Hurtado Vicuña y por Linzor Capital), presentaba entonces excedentes de caja que le permitían a sus controladores realizar inversiones en el mercado financiero. Esto se sumaba a que había realizado préstamos a una empresa relacionada: Sociedad Inmobiliaria Rádices. Según indagó CIPER, esos préstamos ascendieron a $13 mil millones.
El Ministerio de Educación también abrió una investigación contra la Universidad Santo Tomás debido a estos antecedentes. Pero esa indagatoria tampoco tuvo resultados y fue cerrada durante la anterior administración. Pocos meses después, volvió a existir una denuncia. En diciembre de 2014, la CNA reiteró que existían relaciones financieras con la Inmobiliaria Rádices que eran perjudiciales para la UST. Un mes después, el Mineduc anunció que había reabierto la investigación contra el plantel, la que se mantiene en curso.
Otro grupo de universidades que han sido investigadas por las relaciones comerciales que mantienen con las sociedades de sus controladores, son las pertenecientes al Grupo Laureate(principal inversor privado en educación superior con fines de lucro en el mundo): Universidad Andrés Bello (UNAB), Universidad de Las Américas (UDLA) y Universidad de Viña del Mar(UVM). Todas mantienen contratos de prestación de servicios con sociedades de Laureate, lo que ha significado una millonaria ganancia para el controlador. Las tres instituciones remesaron en 2010$13,2 mil millones a su controlador a través de estos contratos, una cifra que en 2013 creció a$19,4 mil millones.
Solo la UNAB traspasó entre 2010 y 2013 casi $34 mil millones a Laureate a través de cuatro contratos firmados con sociedades relacionadas. Una auditoría de cumplimiento tributario encargada en 2014 por autoridades administrativas del plantel, y que fue dada a conocer por CIPER, señaló que no existía evidencia de la utilidad que los servicios prestado por sociedades Laureate tenían para el plantel. Ese informe también indicó que los dineros remesados por la UNAB al exterior no estaban pagando los impuestos correspondientes, ya que se sacan utilizando la exención tributaria que existe para la actividad educacional.
Ricardo Escobar y Jorge Bofill
El abogado Jorge Bofill y el ex director del SII Ricardo Escobar –quienes trabajan para Laureate–, respondieron a esta denuncia reconociendo en La Tercera que el negocio de ese grupo es la venta de servicios a las universidades que controla. “La ley permite que una persona jurídica relacionada con la universidad le preste servicios. Tiene una rentabilidad según su volumen. Los números son grandes por la cantidad de alumnos: 150 mil”, argumentó Ricardo Escobar para justificar los cuantiosos traspasos realizados al grupo controlador.
Las tres universidades de Laureate (UNAB, UDLA y UVM) están dentro de la investigación de la Fiscalía por eventual lucro en la educación superior. Aunque esa indagatoria está formalmente abierta, el fiscal Carlos Gajardo (a cargo de la causa) señaló que aunque detectó traspasos de dinero a los controladores de las instituciones, no existe norma que penalice el lucro, por lo que está de manos atadas.
El proyecto de ley que ingresó al Congreso esta semana tampoco establece figuras penales específicas que castiguen el lucro. En cambio, fija multas a quienes desvíen recursos de la institución. La superintendencia podrá obligarlos a devolver el monto desviado más una multa de un 50%. De no hacerlo, se exponen a condenas de tipo penal, por apropiación indebida. Además, la institución podrá ser sancionada con multas de hasta 10.000 UTM ($450 millones aproximadamente), ya que el desvío de recursos se considerará una falta gravísima. La superintendencia podrá también invocar la ley de administrador provisional e iniciar un proceso que puede terminar en el fin del reconocimiento oficial de la institución.
El artículo 126 del proyecto de reforma señala que “las instituciones de educación superior organizadas como personas jurídicas de derecho privado sin fines de lucro tienen la obligación de destinar sus recursos y de reinvertir los excedentes o ganancias que generen, según sea el caso, en la consecución de sus fines y en la mejora de la calidad de la educación que brindan”.
ARRENDADORES Y ARRENDATARIOS
El mecanismo más usual utilizado por los grupos controladores de instituciones de educación superior para esquivar la prohibición de retirar excedentes de la actividad universitaria ha sido el negocio inmobiliario. Esta operación consiste en que quien controla un plantel posee también a través de inmobiliarias relacionadas los terrenos e inmuebles donde funciona esa universidad. El negocio funciona arrendando esas instalaciones a la casa de estudios cobrando un sobreprecio que le permite extraer una tajada de los ingresos de la institución.
Un informe de la PDI fechado en octubre de 2014, y que forma parte del expediente judicial de la investigación a la Universidad Autónoma, describió con claridad el modelo de negocios que opera bajo el manto del arriendo de edificios, poniendo el acento en la incompatibilidad de intereses que esta actividad conlleva: “(…)Ya que por una parte administran y/o dirigen una corporación de derecho privado sin fines de lucro y por el otro componen, administran y/o dirigen entidades que persiguen, precisamente, este fin”.
Universidad Autónoma
A fines de 2013 dos inmobiliarias que le arriendan edificios a la Universidad Autónoma –El Llano y Autónoma–, repartieron excedentes entre sus socios: miembros de la familia Ribera Neumann, la que a su vez controla la universidad. Solo la inmobiliaria El Llano recibió $2.100 millones entre 2011 y 2012. CIPER revisó los contratos firmados entre el plantel y algunas de sus inmobiliarias relacionadas y encontró otro mecanismo para extraer recursos a través del negocio inmobiliario.
La dueña del edificio que la Universidad Autónoma posee en la comuna de San Miguel es laInmobiliaria Autónoma El Llano, la que en 2005 firmó un contrato leaseback con el Banco BBVA por ese edificio, el que le significó una inyección de recursos frescos por $1.450 millones. Un contrato leaseback permite que un banco compre temporalmente un bien a su dueño original, mientras este se compromete a pagar una cuota mensual a ese banco durante un plazo determinado, lo que le permite seguir utilizándolo. La última cuota pactada da la opción de recompra del inmueble.
El contrato leaseback firmado por Autónoma El Llano con el BBVA fue pagado por la universidad, ya que la inmobiliaria se lo sub arrendó al plantel. Mientras al banco le cobraba a la inmobiliaria cuotas mensuales que oscilaron entre los $13 millones y los $15 millones mensuales, el sub arriendo le costaba a la UA $18,5 millones en un comienzo, y $40 millones mensuales desde marzo de 2008. Negocio redondo. Mientras la inmobiliaria utiliza el edificio para obtener liquidez de un banco, la universidad se hace cargo de pagar el compromiso financiero, dejando además un margen de ganancia para los controladores.
Pero los ejemplos de cómo se hace negocio arrendando edificios entre partes relacionadas son múltiples. Cuando explotó el desastre de la Universidad del Mar, CIPER sacó a flote el modelo de negocio que sus controladores habían impulsado para expandirse por todo el país. Los cuatro controladores del plantel: Raúl Baeza, Sergio Vera, Mauricio Villaseñor y Héctor Zúñiga fueron encontrando socios inversionistas locales que les permitieron abrir sedes de la universidad en todo Chile.
Por ejemplo, en Iquique se asociaron con miembros de la familia Vicuña Marín y con José Daniel Greenhill, con quienes construyeron las sociedades Comercial y Servicios Vizú e Inmobiliaria eInversiones Doña Teresa. A través de ellas construyeron la sede de Iquique e iniciaron el negocio arrendándole ese edificio a la universidad. El modelo de negocio incluía la administración de los planteles regionales por los inversores. Fue así que entre 2006 y 2011 el rector regional fue Greenhill.
El rector nacional de la universidad, Héctor Zuñiga, y el rector local, José Daniel Greenhill, participaban en la propiedad de esas sociedades relacionadas, por lo que no hubo oposición del plantel cuando la arrendadora decidió elevar el precio del arriendo mensual de la sede de 1.000 UF a 1.700 UF. Los negociadores de esa transacción estaban sentados en ambos lados de la mesa. Ese modelo se replicó en otras sedes de la Universidad del Mar (ver reportaje de CIPER “Las pruebas de cómo lucraron los dueños de la Universidad del Mar I”).
Los propietarios de otra casa universitaria también han usufructuado de esta modalidad para extraer utilidades. Es el caso de la familia Romo Merbilháa, que hasta 2013 fue propietaria de laUniversidad Gabriela Mistral (UGM). En un reportaje de CIPER se dio cuenta de cómo los edificios utilizados por el plantel eran propiedad de sociedades de la familia controladora: Servicios Generales Limitada y Administradora de Establecimientos Educacionales Gabmi. Sus trece inmuebles estaban avaluados en 2012 en $4.215 millones. Todos se los arrendaba a la UGM.
Hasta ahora nadie sabe con exactitud el margen de ganancia que le deja a los controladores el negocio del arriendo de edificios a sus universidades. La reforma a la educación superior recién ingresada al Congreso busca entregar facultades a la nueva Superintendencia de Educación Superior para revisar los contratos firmados por las universidades con sus sociedades relacionadas de modo que se paguen precios de mercado. La idea del proyecto es que esos negocios se regulen y salgan de las sombras en que actualmente operan.
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