Carlos Peña, Rector UDP: “El prestigio de los equipos gubernamentales y de la Presidenta está en juego”
El abogado y académico llama al Ejecutivo a poner su capacidad técnica a la altura de su habilidad retórica. “Hay un déficit severo de racionalidad” en esa materia.
El rector Carlos Peña es uno de los que se incluye en la lista de quienes les advirtieron al gobierno que la propuesta elegida para hacer realidad la gratuidad en 2016 era equivocada. Recuerda que horas después de que la Presidenta Michelle Bachelet anunciara que la nueva política iría en una glosa, publicó una columna titulada Un atajo equivocado, donde advertía que sería declarada inconstitucional. Con ese antecedente, el abogado analiza las consecuencias que -para la educación superior y el gobierno- genera el reciente fallo del Tribunal Constitucional (TC) en contra de la glosa de gratuidad.
¿Qué le parece la resolución del Tribunal Constitucional?
Era predecible. Y justo porque era predecible, resulta sorprendente que el gobierno, luego del fallo, parezca haber quedado sin conducta, atónito. Hubo una reacción inmediata de la Presidenta y los ministros, pero pareció más una confesión emocional acerca de cuán incómodo les resultaba el fallo, que un discernimiento político y práctico acerca de cómo resolver el problema que planteaba.
¿Usted comparte que los criterios de elegibilidad establecían una discriminación arbitraria?
Si se hubiera establecido un sistema de subsidios a la oferta para estimular determinadas características en las instituciones de educación superior -destinando el subsidio a las instituciones que desarrollaran programas de acción afirmativa, por ejemplo- me parece que no habría habido motivos para el reproche por parte del Tribunal Constitucional. Pero si el gobierno establece un programa de derechos sociales -así fue presentado por la Presidenta- entonces no podía discriminar según el tipo de institución que los alumnos eligieron en el pasado, como lo hizo la glosa ¿Cómo podría usted declarar que algo es un derecho fundamental y acto seguido distribuirlo según las decisiones que las personas hicieron en el pasado? La glosa pues fue mal diseñada puesto que, por una parte, presume establecer un derecho de acceso gratuito y, por la otra, priva a algunos de ese mismo derecho. Como lo hice saber en su momento al propio gobierno, había en la glosa, a mi juicio, una obvia contradicción entre el propósito declarado de la medida y el medio elegido para ejecutarla.
Pero ¿cómo pudo incurrirse en un error de ese tipo?
Lo que ocurre es que el gobierno no parece tener la capacidad de traducir la inspiración política de su programa (por ejemplo, la idea que la educación es un derecho social) en un conjunto racional de políticas públicas (por ejemplo, una reforma de la educación superior a fin de adecuarla a esa idea). Hay un déficit severo de racionalidad técnica o instrumental en el gobierno. Hay en él la afirmación frecuente de ciertos objetivos (como la gratuidad), pero muy poco discernimiento a la hora de pensar cómo alcanzarlo de manera permanente e imparcial. Esto tiene nada más que dos explicaciones. O hay un empecinamiento de la Presidenta que se impone sobre la cautela racional de los asesores (y ve esto ya no como un desafío político, sino personal, como lo dejó ver en la reacción frente al fallo), o los asesores son ineficientes o incapaces de hacer ver a la Presidenta el verdadero escenario. Es urgente, pues, que el gobierno haga esfuerzos para poner su capacidad técnica a la altura de su habilidad retórica. El prestigio de los equipos gubernamentales y de la Presidenta está en juego: no es posible que un gobierno que hizo de éste el objetivo principal de su programa llegue a la mitad de su período sin lograr diseñar una política que le permita alcanzarlo.
Tras la eliminación de los criterios de discriminación, hoy todas las instituciones de la educación superior tienen acceso a la gratuidad. Esto obligará al gobierno, en los próximos días, a definir un nuevo filtro ¿Cuál cree usted es el mejor camino para reencausar esta política pública, acogiendo el reparo del TC, pero entendiendo que hay recursos limitados?
Lo que tenemos hoy -luego que los criterios de elegibilidad han desaparecido- es un monto global que debe distribuirse entre los alumnos de la educación superior pertenecientes a los cinco primeros deciles. Es obvio que el dinero, de esa forma, no alcanzará. El gobierno entonces tiene ante si las siguientes alternativas, todas insatisfactorias: una, es modificar la ley de presupuesto transformando ese dinero en un financiamiento directo a la oferta en base a los criterios hoy admitidos en el derecho vigente; otra disminuir el umbral de gratuidad limitándolo al tercer decil, por ejemplo. Pero, como es obvio, todo eso contribuirá, con toda razón, a nuevas frustraciones de los estudiantes.
¿Acotar el beneficio al Cruch, como usted declaró hace unos días, no cae en una discriminación arbitraria y, por lo mismo, inconstitucional?
Por supuesto, si usted anuncia un programa de gratuidad para los estudiantes y luego, para conceder el beneficio, distingue según estén o no matriculados en instituciones del Cruch, incurriría en una discriminación similar a la que ahora se reprocha: estaría distribuyendo un beneficio que usted dice es el resultado de un derecho, de manera desigual. Pero eso no ocurriría si usted diseña un programa dirigido a fortalecer determinado tipo de instituciones para que sean ellas las que implementen programas de equidad. Mientras usted tiene razones para oponerse a que el estado trate de manera distinta a los individuos que se encuentran en la misma situación, usted no tiene razón para quejarse si el estado, por razones de política, decide promover cierto tipo de instituciones en el sistema de educación superior.
Pero es la idea de derecho social la que parece estar en el centro del programa…
De eso no hay duda; pero si el gobierno quiere que esa idea siga teniendo alguna plausibilidad, es imprescindible que se de a la tarea de pensar qué sistema de educación superior permitiría satisfacerla. Ya está claro que en esta materia no hay atajos.
¿Cómo puede afectar esta resolución a la futura reforma a la educación superior? Esto considerando que el mensaje apunta a que cualquier discriminación entre instituciones tendrá que obedecer a criterios comunes. Es decir, no se podrá diferenciar requisitos entre instituciones.
Para responder cabalmente esa pregunta habría que conocer la reforma y, desgraciadamente, ella sigue en las sombras. Lo que el TC declaró inconstitucional es la distribución de un beneficio a las personas en base a características de las instituciones que escogieron. Pero eso no impide que, por ejemplo, el futuro sistema de educación superior distinga entre universidades estatales, privadas de vocación pública y propiamente privadas; establezca criterios básicos de gobierno; cree una subsecretaría y una superintendencia; diseñe un sistema de financiamiento a la oferta que distinga entre instituciones, etcétera. El fallo del TC -recordémoslo- no está referido a una política de reforma a la educación superior, sino a una glosa diseñada para distribuir un beneficio de satisfacción inmediata en una porción de la población. Pero no hay que confundir esa glosa con una política de reforma a la educación superior que aún no se ha dado a conocer.
¿Qué aspectos no pueden quedar fuera del proyecto de reforma que presentará el gobierno?
Los más básicos son los que siguen: a) debe diseñarse un sistema de educación superior que permita articular los sectores (universitario y técnico profesional) que lo compondrán; b) debe crearse una subsecretaría de educación superior encargada de ejecutar las políticas; c) hay que poner en marcha una superintendencia encargada de fiscalizar el cumplimiento de las reglas; d) es necesario establecer reglas de buen gobierno universitario, con directorios personalmente responsables, y la participación al menos deliberativa de estudiantes y profesores; e) es imprescindible diseñar un sistema de aseguramiento de la calidad capaz de verificar las características esperadas del sistema; f) hay que discutir si acaso el sistema de educación superior se gobernará napoleónicamente (desde el centro) o se coordinará mediante subsidios e incentivos que estimulen la competencia; g) hay que diseñar el mecanismo de financiamiento, y decidir si será con rentas generales, impuestos a graduados, créditos contingentes o una mezcla de todo eso, etcétera. Como es fácil comprender ninguna de esas cosas -de alta complejidad técnica- se resuelven ni con habilidad retórica, ni con simple entusiasmo político. Se requiere un gran esfuerzo de ilustración para encarar este problema.
¿Cree que la ley va a estar lista para 2017? ¿o podríamos tener nuevamente la gratuidad en una glosa?
Todos, incluido el propio gobierno, saben que nada de lo anterior estará completo el año 2016, ni habrá nuevamente glosa, a menos que se quieran arriesgar nuevamente a bochornos. Es necesario, en cambio, un amplio debate en la esfera pública para que así la futura reforma de la educación superior esté a la altura de las expectativas de los ciudadanos.
¿Cuál cree que es el futuro de las instituciones privadas ante los cambios que se han propuesto desde el gobierno?
El sistema de educación superior chileno -vale la pena insistir en esto, una y otra vez- ha sido desde sus orígenes en el siglo XIX un sistema mixto, de instituciones estatales y otras privadas, con predominancia de las primeras. Siempre ha habido en Chile universidades privadas (y en el mundo, desde luego, puesto que ha habido universidades desde antes que existiera el Estado) y ello nunca se opuso a su carácter público. Esto explica, por ejemplo, que no sea del todo correcto llamar privada a la Universidad Católica: la catolicidad (no seré yo quien la defienda) ha sido parte de la esfera pública chilena y sin duda lo seguirá siendo. Deberíamos, pues, esforzarnos por construir un sistema mixto, con instituciones estatales y extraestatales, pero que en su conjunto posean orientación pública. Y debiéramos estimular a que las universidades privadas surgidas luego de 1981 orienten autónomamente su tarea hacia la esfera pública. Debemos, en suma, recuperar la convicción que las universidades sean estatales o no estatales, misionales o laicas, son ante todo universidades y que estas, cuando lo son de verdad, atesoran bienes públicos.
Tribunal constitucional y gratuidad
La parte más lamentable de esta discusión ha sido la renovación del pertinaz empeño de algunos por desacreditar la labor del Tribunal Constitucional a través del consabido eslogan según el cual esta magistratura tendría la insólita potestad de torcer la voluntad popular.
Según se informó, en cuanto a los denominados “requisitos de elegibilidad” para que accedan a la gratuidad los estudiantes matriculados en las universidades privadas que no pertenecen al Consejo de Rectores, institutos profesionales y centros de formación técnica, seis ministros estuvieron por “acoger la pretensión de inconstitucionalidad en función de la alegación de discriminación arbitraria formulada por los requirentes”. De este modo se eliminarán de la glosa algunos de los requisitos para que dichas instituciones (universidades que no están en el CRUCh, CFT e institutos profesionales) accedan al régimen de gratuidad. Tratándose de la exigencia de triestamentalidad en el gobierno universitario, fueron siete los votos a favor del requerimiento. Sin embargo, el tribunal decidió validar la utilización de glosas presupuestarias para la introducción de políticas públicas de la envergadura de la gratuidad. Esta decisión es compleja, pues valida una vía para incorporar cuestiones de fondo en un proyecto cuya tramitación expresa virtualmente excluye la ponderación de argumentos debilitando la deliberación democrática propia de materias complejas. Nada importa que existan precedentes al respecto, y menos aceptable aún es el argumento de que la gratuidad ya estaba en el programa de gobierno, como si ello permitiera al Ejecutivo pasar por encima del debate parlamentario.
La parte más lamentable de esta discusión ha sido la renovación del pertinaz empeño de algunos por desacreditar la labor del Tribunal Constitucional a través del consabido eslogan según el cual esta magistratura tendría la insólita potestad de torcer la voluntad popular. Esta clase de argumentos olvida que ningún órgano puede arrogarse la vocería exclusiva de la voluntad del pueblo, y que ella se manifiesta de diversas formas y no solo a través de una mayoría parlamentaria circunstancial. Para los ministros del TC lo más cómodo y políticamente rentable sería seguir la corriente de estas mayorías. Pero este caso muestra precisamente cuán indispensable es su función, en la medida en que tengan la entereza requerida para cumplirla
Documentos de senadores Walker y Zaldívar, además de ex ministro Arellano: Las advertencias de la DC que desechó la ministra Delpiano
A través de una propuesta alternativa para aumentar las becas en la educación superior y una carta que le hicieron llegar el 20 de octubre, los parlamentarios y el ex titular del Mineduc expusieron que la glosa presupuestaria “no es el camino legal”. También manifestaron que “los riesgos de realizar un cambio como el propuesto cuando el proceso de postulación y matrículas está en marcha son altísimos”.
Waldo Díaz, El Mercurio, 12 de diciembre de 2015
El 21 de septiembre, los senadores Ignacio Walker y Andrés Zaldívar, además del ex ministro José Pablo Arellano, se reunieron durante cerca de una hora y media con la titular del Mineduc, Adriana Delpiano. Los representantes de la Democracia Cristiana le entregaron un documento de seis páginas, que estaba encabezado por una frase: “Financiamiento a la Educación Superior para 2016. Cómo seguir avanzando”. Lo que planteaban, en líneas gruesas, era que la gratuidad para la educación superior del próximo año fuera ejecutada aumentando las becas del actual sistema.
Un mes después, el 20 de octubre, Walker, Zaldívar y Arellano enviaron una carta a la ministra. Esta vez la titularon así: “Los riesgos de la improvisación en la Educación Superior”.
“El Mercurio” tuvo acceso a ambos documentos, donde los personeros democratacristianos abordan la decisión del Gobierno de legislar la gratuidad de la educación superior de 2016 a través de una glosa de la Ley de Presupuestos, proceso que terminó entrampado en el Tribunal Constitucional.
Así se plantea en el primer párrafo de la misiva. ” Varias voces han alertado sobre los riesgos y la inconveniencia de hacer cambios al sistema de financiamiento de la educación superior a través de la Ley de Presupuestos. El Ministerio de Educación desestimó esas advertencias y el proyecto de presupuestos propone cambiar significativamente la forma de financiar la educación superior”
Glosa presupuestaria
El mensaje repetía uno de los argumentos planteados en el primer documento que le entregaron a Delpiano: “Se han hecho anuncios de cambios de paradigma y de una redefinición del sistema de financiamiento de la educación superior a través de la Ley de Presupuestos del 2016. Ese no es el mecanismo legal para tales cambios. La Ley de Presupuestos tiene una tramitación expresa que no permite tales cambios institucionales”.
Los senadores y el ex ministro Arellano, uno de los cerebros de la DC en materia educacional, anexaron un documento en la misma propuesta. Se trata de una simulación de cuatro alternativas para aumentar las becas el próximo año. La primera fórmula estipulaba beneficiar a un total de 282.00 alumnos, con un costo aproximado de 170 mil millones de pesos. “Para todos los que están en los tres primeros quintiles, ya tienen beca y/o cumplan con los requisitos actuales para obtenerla el 2016 y se matriculen en el IES (Instituciones de Educación Superior) con 3 o más años de acreditación, la beca sube hasta cubrir el total del arancel de referencia, y en el caso de IES con 4 o más años de acreditación sube hasta el arancel efectivo si este no supera el 20% del arancel de referencia”, se dice.
“Es absurdo -agrega- no construir sobre lo mucho avanzado en los últimos 25 años”.
En la carta refuerzan dicho argumento. “La cantidad de inquietudes y aspectos que requieren un análisis de fondo son numerosos; ellos requieren de un análisis detallado que excede con mucho los plazos y la modalidad especial para aprobar el Presupuesto de la Nación. Los riesgos de realizar un cambio como el propuesto cuando el proceso de postulación y matrículas está en marcha son altísimos”.
Incertidumbre
En la misiva también se plantean las dificultades operativas para implementar la glosa presupuestaria.
“En esos mismos días, los estudiantes estarán rindiendo la PSU (29 de noviembre al 1 de diciembre), tendrán que postular y luego matricularse a partir del 27 de diciembre. ¿Cómo lo harán? ¿Cómo se les podría informar de los resultados de un proceso de evaluación socioeconómica si ni siquiera el reglamento para tal evaluación estaría publicado a esa fecha? Es fácil imaginar la enorme incertidumbre que este nuevo proceso, distinto al conocido y probado hace años, que rige para las actuales becas y créditos, va a generar entre los miles de estudiantes que recién ingresan a la educación superior”.
Mérito académico y CRUCh
En la carta se realizan diversas críticas al mecanismo propuesto por el Gobierno. “Distorsiona los criterios de mérito académico que han caracterizado a nuestro sistema de educación superior. Para acceder a la gratuidad no se exige requisito académico, más allá de tener admisión a la IES, que en algunas instituciones se limita a la prueba rendida. En el caso de las becas y créditos siempre han existido requisitos académicos para obtener esos beneficios” , se afirma.
“Se crearían situación inequitativas -continúa- porque ante dos alumnos de igual situación socioeconómica y necesidad, se favorecería más a uno que tendría menor mérito académico por el solo hecho de matricularse en una institución acogida al sistema de gratuidad”.
Es en este contexto en el que cuestiona el destino de los fondos. “Se propone excluir a los estudiantes que no están en las universidades del CRUCh. La mayor parte de los alumnos actualmente no está en esas universidades. Se excluye a los alumnos de instituciones que tengan menos de 4 años de acreditación. Este ha sido un criterio de exigencia de calidad que se ha usado para otorgar becas y créditos en el pasado. ¿Por qué a las universidades del CRUCh no se les exige este mismo requisito de 4 años de acreditación?”.
En el texto se recuerda que el proyecto propone que estudie gratis un grupo estimado de 200 mil alumnos, ante lo cual se preguntan: “¿Qué criterios se proponen para excluir a los más de 300.000 estudiantes que tienen similar condición socioeconómica?”.
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Una mujer herida
Porque fue ella, sin aviso previo, la que el pasado 21 de mayo anunció con bombos y platillos el adelanto de la gratuidad para el 60% de los alumnos más pobres de un grupo de universidades. A los pocos días, quedó claro que se trataba de una improvisación. Su nuevo ministro de Hacienda, Rodrigo Valdés, señaló que no habían recursos para aquello. En el Ministerio de Educación, la situación no era mejor. No tenían nada pensado al respecto. El proyecto definitivo no existía. Así, comenzaron a trabajar una fórmula transitoria, la que, pese a ser modificada ocho veces, no dejaba contento a nadie.
El caos era total. Las instituciones y estudiantes que quedaban fuera del mecanismo, acusaban al Gobierno de discriminación arbitraria. Las que sí fueron incluidas, denunciaban que el proyecto las dejaba desfinanciadas. Se criticaba también que las condiciones para acceder a la gratuidad, como la participación de estudiantes en el gobierno de la instituciones -la triestamentalidad-, la fijación de matrículas y de aranceles, eran restricciones que dañaban la autonomía.
Frente a todo esto, la repuesta en privado de las autoridades era que nada podían hacer, porque se trataba de un deseo muy explícito de la Presidenta. Ella, pese a todo, no estaba dispuesta a echar pie atrás. Lo que no deja de ser raro. Bachelet, cuando volvió a Chile, descartó la idea de gratuidad para todos. Luego, cambió de opinión y la convirtió en una verdadera obsesión. Por eso, la derrotada ahora es ella. No puede culpar a nadie. Todos se lo advirtieron.
De ahí que sus palabras -“no me conocen”-, contienen casi una amenaza. Y, reflejando su herida profunda, agregó que se va a encargar personalmente de identificar las alternativas que existan para sacar la gratuidad adelante. También intentó criticar el fallo -ganaron por secretaría, dijo-, pero todos saben que no es así. Su proyecto es malo. Es discriminatorio por donde se lo mire. Lo otro es echarle la culpa al empedrado.
Lo que viene para adelante puede ser incluso peor. Dado que el ministro Valdés repitió ayer que no hay más recursos para ampliar la gratuidad -y así evitar la discriminación- la opción que se baraja es otorgarla sólo a las universidades del Cruch, a través de aportes directos. Aquello podría sortear el problema de inconstitucionalidad, pero haría la política aún más selectiva, toda vez que en ese grupo de universidades sólo estudia el 19% de los alumnos más pobres del país. Es decir, cada día se beneficiaría más a un grupo que, siendo minoritario, capta la mayor parte de los recursos estatales para la educación.
Se trata entonces, de una gratuidad tramposa, por donde se la mire. Y, una vez más, si Bachelet quiere insistir en aquello, será su responsabilidad impulsar una de las políticas más discriminatorias de la historia.
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Acertado fallo del TC sobre gratuidad
El Tribunal Constitucional ha asentado el valioso principio de que todos los estudiantes vulnerables tienen derecho a igualdad de trato y que el Estado no puede discriminar arbitrariamente al asignar fondos públicos.
Por 6 votos a 4, se estimó, según la declaración emitida, que los “requisitos de elegibilidad” de las instituciones de dicha educación, establecidos en la glosa impugnada, incurren en una discriminación arbitraria, según alegaron los requirentes; más aún, que la exigencia para las entidades privadas de tener una “triestamentalidad” en su gobierno se desestimó por 7 votos a 3. Por el contrario, se rechazó la impertinencia de normar la materia mediante glosa presupuestaria por empate de votos, que fue dirimido por el presidente del tribunal.
La resolución adoptada por el TC es relevante y constituye un precedente valioso para definir si acaso el Estado puede discriminar discrecionalmente al asignar recursos públicos. Porque el pronunciamiento no se refiere ni cuestiona el mérito de la política de gratuidad en la educación superior, sino que establece que todos los estudiantes vulnerables tienen derecho a igual trato en función de su condición, cualquiera sea la institución en que estudien. Esto, porque en la medida que los distintos establecimientos de la educación superior están autorizados para funcionar en conformidad a la ley, no corresponde excluir algunos como elegibles y afectar a los alumnos vulnerables que estudian en ellos.
El Estado es el administrador de los fondos públicos, que pertenecen a toda la comunidad, y debe gestionarlos conforme a ciertas reglas, entre las que está no discriminar arbitrariamente. Y hay tal discriminación cuando se excluye a alumnos vulnerables por el solo hecho de estar matriculados en ciertas instituciones que no son del agrado de la mayoría circunstancial que aprueba el presupuesto.
Esta decisión del TC era previsible, de acuerdo a la jurisprudencia que ha construido a través de los años en materia de discriminación y educación. Entonces, el Gobierno es el único responsable por las demoras e inconvenientes que pueda provocar, por no haber propuesto oportunamente normas que respetaran el igual trato que merecen y a que tienen derecho los alumnos vulnerables.
La Presidenta de la República ha dicho que hay quienes quieren frenar la gratuidad, pero tal pronunciamiento sólo exige que ella se entregue sin discriminar arbitrariamente. Por su parte, el ministro de Hacienda ha dicho que “por secretaría” se busca poner en riesgo el marco financiero de Chile, lo que no es efectivo: el TC no ordena gastar más, sino -implícitamente- que los recursos disponibles para dicho fin se distribuyan equitativamente entre todos aquellos que están en igual situación de vulnerabilidad.
Finalmente, el discutible procedimiento de utilizar una glosa presupuestaría para normar el otorgamiento de un beneficio, afectando la legislación general, ha resultado validado por un empate de votos, dirimido por el presidente del tribunal. Esto demuestra la necesidad de reformar su composición, porque es inapropiado que un cuerpo jurisdiccional colegiado tenga un número par de integrantes y que uno de ellos tenga un poder especial para dirimir.
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