Notas preparadas para mi intervención en el panel “Autonomía y Gobierno Universitario” realizado hoy 28 de abril 2009 en el marco del Ciclo de Debates de la Facultad de Medicina, organizado por la subdirección de Extensión del Instituto de Ciencias Biomédicas.
Presidió el panel el Dr. Ennio Vivaldi, Vicedecano de la Facultad de Medicina y Vicepresidente del Senado Universitario, y participaron como expositores Carlos Cáceres, académico e investigador de la Facultad de Economía y Negocios de la UCH; Federico Huneeus, Presidente de la Federación de Estudiantes de la Universidad de Chile (FECH), y J. J. Brunner, Director del Centro de Políticas Comparadas de Eduycación (CPCE) de la UDP.
Notas para una presentación sobre autonomía y gobierno de las universidades
José Joaquín Brunner
Santiago, 28 abril 2009
I
Suele identificarse la AUTONOMÍA DE LAS UNIVERSIDADES –esto es, la facultad para auto-gobernarse en materias académicas, administrativas, económicas y en tanto instituciones propiamente– como un rasgo típico de la universidad moderna.
En realidad, se trata de un mito o, a lo menos, de una confusión.
La universidad moderna, tal como hoy la conocemos, nace con la reforma de las universidades francesas en tiempo de Napoleón y con la fundación, en Prusia, de la Universidad de Berlín, en 1810. Dan lugar a los modelos napoléonico y humboldtiano de universidad, que luego han inspirado la creación de muchas universidades alrededor del mundo.
En ambos modelos –aunque más en el prusiano que en el francés– se reconocen las libertades fundamentales de enseñar, aprender e investigar. Pero NO la autonomía de las universidades, instituciones que, por el contrario, aparecen integradas al aparato de los respectivos Estados:
• Son gobernadas con fuerte presencia de los respectivos Gobiernos a través de los Ministerios del caso;
• Académicos se adscriben a una estricta carrera funcionaria en cuanto empleados públicos;
• Instituciones son financiadas íntegramente por el Estado, ante el cual ellas deben responder por el uso de los recursos públicos.
En cambio, el modelo europeo con un mayor grado de reconocimiento de la autonomía de sus universidades fue el inglés, donde:
• Las universidades más antiguas aparecen como corporaciones especiales con un status cuasi-privado;
• Son gobernadas colegialmente, desde la base, por sus académicos;
• Y financiadas (todavía hasta entrada la segunda mitad del siglo XX) por el Estado a través de un organismo intermedio (UFC), controlado por las propias universidades.
II
¿Cómo entran América Latina (y Chile) en este escenario?
Al momento de la independencia –alrededor de 1810, cuando en Prusia se fundaba la Universidad de Berlín– de las 33 universidades creadas durante la Colonia, 25 subsistían. Algunas, como la chilena de San Felipe, eran en extremo precarias. En el próximo casi siglo y medio, se crean 50 universidades más en la región, alcanzándose en 1950 el número de 75 (¡eran tiempos lentos, como se ve!).
Estas 75 universidades atendían a 226 mil alumnos, o sea, el mismo número de estudiantes en toda la región que hoy tienen la UNAM o la UBA. Representaban una TBES de 1,9%.
Durante este período, entre la Independencia y los años 1950, las universidades viven en un ambiente políticamente inestable, marcado por numerosas asonadas, golpes, dictaduras, regímenes de caudillos y, en respuesta, forjan un modelo de autonomía institucional casi-absoluta. En verdad, un modelo de ‘autarquía’: dominio completo de sí mismas, sin dependencia alguna de los Estados y sus turbulentos gobiernos.
Incluso, se llega a concebir –desde la reforma de Córdoba en adelante– que la universidad puede movilizarse legítimamente contra los Gobiernos, los cuales, cada vez que recurrían a la fuerza, efectivamente amenazaban (o de hecho intervenían) a las universidades con nefastas consecuencias (como bien lo sabemos en Chile las generaciones que estábamos en las universidades el año 1973).
Nada es más lejano, en consecuencia, que este modelo autárquico latinoamericano (con derecho a contestar al Gobierno e impugnarlo) de la autonomía limitada (pero con respeto a las libertades de estudio e investigación) que consagraban los modelos francés y prusiano.
Con todo, esta autarquía se halla limitada en un aspecto crucial.
Las universidades públicas, incluso elitistas como eran, necesitaban del financiamiento del Estado y dependían de él. Para escapar a esta dependencia, en varios países se introdujeron clausulas constitucionales o legales que fijaban el monto de los ingresos tributarios del Estado (o como porcentaje del PIB) que el presupuesto nacional debía asignar anualmente a “sus” universidades. En el resto de los casos, este financiamiento se volvía relativamente automático y se entregaba anual e incondicionadamente a las universidades de acuerdo a un patrón histórico de distribución. (Como caso bastante único, en Chile estas asignaciones favorecen también a instituciones privadas, confesionales y no-confesionales, creadas entre fines del siglo XIX y mediados del XX).
Un efecto decisivo del modelo autárquico –el cual, en la práctica, hace aparecer a las universidades públicas como instituciones sin dueño (sin “principal”)– es que ellas deben darse una forma de gobierno cuya legitimidad descanse al máximo posible en el sufragio y la participación de los estamentos: académico, estudiantil, de personal no-académico y de graduados (en diversas combinaciones y con distintas ponderaciones). (En el límite, como ha ocurrido esporádicamente en algunas universidades latinoamericanas, se llega a establecer una forma de gobierno basada en “un hombre – un voto”).
III
Hoy puede observarse a nivel internacional un doble y opuesto movimiento en torno a la autonomía de las universidades.
i) En el caso de los países europeos (tanto de la UE como de Europa Central y del Este, aunque por distintas razones) hay un movimiento que lleva a ensanchar la esfera de autonomía de las instituciones y a retirar a los gobiernos de su intrusión en los asuntos cotidianos (y el micro-management) de las universidades. Mayor libertad para que decidan y se gestionen; más flexibilidad en estatuto de los académicos; mayor discreción para usar recursos públicos; más latitud para crear programas y determinar sus currículos, etc.
Todo esto acompañado, a la vez, por un mayor control a distancia de las instituciones, a través de mecanismos de aseguramiento de la calidad, accountability y value for money.
ii) En AL, en tanto, se observa el movimiento contrario: los gobiernos buscan tener una mayor incidencia sobre los sistemas nacionales de educación superior, las universidades públicas en especial, y limitar de distintas formas la autarquía institucional:
a. Crean obligaciones más claras de informar, sobre todo respecto del uso de los recursos públicos;
b. Establecen mecanismos de aseguramiento de la calidad, que al comienzo son resistidos por las principales universidades;
c. Crean fondos concursables y competitivos para financiar la investigación y programas de mejoramiento;
d. En general, usan los instrumentos del tesoro público con diversos fines:
i. Poner condiciones operacionales a las universidades que desean verse beneficiadas de ciertas líneas de financiamiento;
ii. Incentivar a las universidades a preocuparse de ciertos asuntos prioritarios del gobierno;
iii. Mejorar la efectividad y eficiencia de sus actividades;
iv. Preocuparse de contar con planes estratégicos, metas claras e indicadores para evaluar su cumplimiento.
En el plano del gobierno de las universidades públicas (europeas), el movimiento que lleva a incrementar la autonomía de las universidades ha ido acompañado por una serie de reformas (tendencia), que también se observan en otras partes del mundo desarrollado, por ejemplo en Australia y algunos países del SE asiático:
• Se establecen Juntas de gobierno (boards) como organismos máximos de la institución, con funciones estratégicas, de aprobación de presupuesto, monitoreo de indicadores básicos y elección del Rector.
• Se refuerzan las posiciones ejecutivas y se impulsa la profesionalización de la gestión (bajo el paradigma del new public management).
• Se mantiene intacta la representación colegial a nivel de departamentos (aunque con tendencia a menos posiciones “tenured”), de facultades y en un organismo superior tipo senado académico, con carácter sin embargo más consultivo que decisorio.
• Se aligeran los procesos de decisión para hacerlos más rápidos y oportunos.
En AL, en cambio, no se observan aún cambios notorios en las formas de organizar el gobierno de las instituciones públicas, pero éste es sin duda un tema que se discute cada vez más abiertamente.

En un año clave para la educación superior chilena:
Comienzan los Debates 2009
“Autonomía y gobierno universitario” es el tema que abre la temporada organizada por la Subdirección de Extensión del ICBM que anuncia encuentros en los campos clínicos.
Un completo análisis a los temas vinculados a la educación superior será el que se concretará durante el 2009 en el Ciclo de Debates de la Facultad de Medicina, organizado por la subdirección de Extensión del Instituto de Ciencias Biomédicas. Así, en el primer encuentro, que se efectuará el próximo 28 de abril, el foco de discusión será “Autonomía y gobierno universitario”, en el que los panelistas serán los profesores José Joaquín Brunner, director del Centro de Políticas Comparadas de Educación de la Universidad Diego Portales, y Carlos Cáceres, académico e investigador de la Facultad de Economía y Negocios de nuestra corporación, así como el presidente de la Federación de Estudiantes de la Universidad de Chile, Federico Huneeus. Como moderador, oficiará el doctor Ennio Vivaldi, vicedecano de la Facultad de Medicina y vicepresidente del Senado Universitario.
Según informa la subdirectora de Extensión del ICBM, profesora Ana María Amaro, este nuevo enfoque obedece a la necesidad de abordar, desde distintas perspectivas, los actuales escenarios que enfrenta la educación superior en nuestro país. Por ello, la calendarización continuará con “¿Qué miden y qué ocultan los rankings de educación superior?”, que se realizará en junio; “Desafíos de la Facultad de Medicina de cara al Bicentenario: la mirada de nuestros estudiantes”, en agosto, y el último será “Facultad de Medicina y la Propuesta Educación 2020”, a efectuarse en octubre.
Por otra parte, la profesora Amaro anuncia que también se efectuarán debates en los campos clínicos, de manera de llevar estos espacios de discusión y análisis a sus académicos y estudiantes; “el primero será sobre “Eutanasia y suicidio asistido”, que se llevará a cabo el viernes 26 de junio en el Campus Sur, coordinado por el doctor Hernán Villarino, y próximamente organizaremos otro en la sede Centro”.
Los Debates en la Facultad de Medicina nacieron el año 2007, durante el cual se efectuaron ocho encuentros, y continuaron con otros seis más el año siguiente. “Su ejemplo prendió fuerte entre docentes y alumnos, quienes a su vez generaron otras instancias de discusión. Este año queremos dejar espacio para la concreción de muchas iniciativas similares, de modo que nuestros jóvenes puedan participar desde diferentes perspectivas en temas país o en materias valóricas”, finaliza la profesora Amaro.
Cecilia Valenzuela