Notas de base para la intervención en el Seminario LOS DESAFÍOS DE LA EDUCACIÓN SUPERIOR EN CHILE organizado por la Ponticia Universidad Católica de Chile en su Centro de Extensión, 16 de abril de 2006.
PANEL: MARCO REGULATORIO DE LA EDUCACIÓN SUPERIOR
Relator: Andrés Bernasconi, Instituto Estudios Políticos, Universidad Andrés Bello.
Comentaristas: Sol Serrano, Universidad Católica de Chile, y José Joaquín Brunner, Universidad Diego Portales.
Notas para intervención
1. Mi valoración del Informe final del Consejo Asesor es positiva: estamos frente a un documento que ofrece un diagnóstico realista y equilibrado de nuestra educación superior, resaltando aspectos positivos e identificando problemas y desafíos que requieren nuevas soluciones y políticas.
2. Respecto de los cambios necesarios, puede interpretarse que el Consejo apunta a una mejor combinación de los tres componentes que articulan la coordinación del sistema:
a. Rol del Estado/Gobierno; esto es, de los elementos de política, regulación y administración centrales;
b. Papel de las instituciones y sus intereses corporativos, y
c. La operación del mercado y los alcances de la competencia.
3. El papel del Estado/Gobierno aparece ahora mejor definido en torno a cuatro ejes centrales (que formulo a partir del documento, aunque allí no están exactamente así definidos):
a. Formulación de políticas y regulaciones para el sistema. Curiosamente, hay escaso desarrollo respecto de cuáles debieran ser los objetivos específicos de las políticas para los próximos 10 años.
b. Asignación de recursos públicos y modalidades e instrumentos de financiamiento, sobre los cuales hay diversos planteamientos interesantes pero que, en ausencia de una clara definición de objetivos, parecen ser discutidos únicamente en el mérito de sus virtudes técnicas.
c. Información y aseguramiento de la calidad, acápite en que también se incluye la promoción de la calidad que se radica en la Comisión Nacional de Acreditación, tarea que en realidad, pienso yo, no le corresponde a este organismo sino a las políticas gubernamentales, al financiamiento público y a los incentivos que proporciona el mercado, y
d. Protección de los derechos de los usuarios y rendición de cuenta (accountability) de las instituciones, que podría radicarse, dice el Informe, ya bien en la estructura ministerial o en un organismo de tipo Superintendencia.
4. Un aspecto decisivo para que el Gobierno pueda cumplir eficazmente las funciones más directamente a su cargo (letras a. y b. del párrafo anterior) es que cuente con una organización dotada del personal profesional y técnico, y de los recursos y tecnologías adecuados, cuestión crucial que el Informe sólo trata en términos muy generales.
5. El papel de las instituciones y sus intereses corporativos aparece tratado básicamente a partir de una tipología de instituciones que considera, como única o principalísima variable su estructura de propiedad y gestión, variable que sin embargo no logra dar cuenta de la enorme diversidad de instituciones que participan en el sistema. Además, se consideran varios otros aspectos importantes en relación con las instituciones:
a. Su autonomía como condición imprescindible para el ejercicio de sus funciones
b. Sus formas de gobierno y participación de la comunidad, pero poco se dice, en cambio, de las modalidades de gestión institucional donde últimamente se han manifestado una serie de problemas tanto en universidades estatales (para citar solo algunos, casos USACH hace un tiempo, UTEM y UV más recientemente) como privadas (caso de la UR en estos días).
c. La representación gremial de sus intereses a través de un organismo que agrupe a todas las instituciones que reúnan ciertas condiciones, como la acreditación por ejemplo, y que sustituya o complemente el limitado papel que actualmente juega el CRUCH.
6. Por el contrario, al tratar de las instituciones casi nada se dice al menos respecto de otros dos elementos esenciales:
a. La organización y el desarrollo de la profesión académica
b. La oferta de programas, gados y títulos por parte de las instituciones de educación superior.
7. Por último, en relación al mercado, el tercer componente en este triángulo de coordinación –junto al rol del Estado/Gobierno y de las instituciones con sus intereses corporativos– éste aparece tratado en el Informe en diversas partes que aquí, para tener una visión más ordenada y de conjunto, prefiero reformular esquemáticamente en torno a las condiciones (o libertades) que hacen posible la operación de un mercado:
a. Por el lado de los proveedores:
i. Libertad de entrada al mercado, donde se propone sensatamente mejorar las regulaciones
ii. Libertad para especificar los productos (programas), aspecto prácticamente ignorado en el Informe aunque existe una dudosa iniciativa legal del Poder Ejecutivo para condicionar esta libertad
iii. Libertad para usar los recursos, que aparece tratada en relación a la asimetría existente entre universidades con aporte fiscal directo y que se halla limitada en el caso de las universidades estatales
iv. Libertad para determinar precios, que no se trata mayormente en el Informe a pesar de ser una cuestión crucial y que el Gobierno ha tratado de regular a través de la determinación de aranceles de referencia.
b. Por el lado de los usuarios/consumidores:
i. Libertad de elección de proveedores, que el sistema reconoce ampliamente pero que necesita apoyarse de una manera mucho más enérgica a través del suministro de información confiable al mercado
ii. Libertad de elección de productos, que si bien no se halla limitada formalmente sin embargo presenta graves imperfecciones debido a la rigidez de los programas, la inflexibilidad de los esquemas curriculares para la movilidad de los estudiantes y la ausencia de un esquema nacional de créditos de aprendizaje, aspectos todos que el Informe no ha considerado suficientemente
iii. Información sobre precios y calidad, que ya vimos es insuficiente y el Consejo Asesor en su Informe recomienda mejorar, y
iv. Recuperación de costos a través del precio cobrado, cuestión que en general se cumple en el sistema aunque se carece de información más precisa sobre el costo real de los diferentes programas ofrecidos y de la eficiencia con que se impartan (tasas de abandono y supervivencia, de graduación oportuna, etcétera).
8. En suma, respecto de este tercer componente –el funcionamiento del mercado– el Informe es menos exhaustivo, aunque insiste en diversas partes en elementos que son cruciales para su adecuado funcionamiento, como la neutralidad y no discriminación en las políticas y el financiamiento y la necesidad de corregir asimetrías de información.
9. Finalmente, para concluir, quiero mencionar algunas áreas de problemas y desafíos que –a pesar de la importancia que revisten– no aparecen tratadas en el Informe, pero que es imprescindible incorpora al debate:
a. Dos que ya mencioné al pasar, relativas una a la organización y el desarrollo de la profesión académica y la otra a los aspectos propiamente formativos de las instituciones: currícula, arquitectura de grados y títulos, flexibilidad de la oferta docente, métodos pedagógicos, créditos de aprendizaje, duración de las carreras, etc.
b. Tampoco se ha tratado en el Informe con la extensión requerida el vínculo entre el sistema y el mercado laboral, cuestión crucial a medida que la educación superior se masifica y que la oferta de profesionales y técnicos aumento progresivamente. Insistimos en hacer proyecciones de crecimiento de la matrícula en el sistema pero sin analizar las perspectivas de evolución y los escenarios futuros de las ocupaciones y el trabajo en la sociedad.
c. Del mismo modo, el tema de la internacionalización de la educación superior, del comercio transnacional de servicios de conocimiento avanzado y de la nueva geopolítica del mundo universitario –que empieza a reflejarse en los rankings globales y en la discusión sobre las world class universities– tampoco es abordado por el Informe, aunque en adelante será uno de los factores decisivos para las políticas nacionales de educación superior.