Documentos de análisis, columnas de prensa y opinión, y respuestas personales a entrevistas en torno al Proyecto de Ley General de Educación enviado por el Gobierno al Congreso Nacional y que acompañan el debate suscitado por las iniciativas gubernamentales de reforma de la institucionlidad del sistema escolar.
La reforma al sistema escolar: aportes para el debate. Este volumen, de las y los autores Mariana Aylwin, Harald Beyer, José Joaquín Brunner, Abelardo Castro, Cristián Cox, Loreto Fontaine, Jorge Manzi, Alejandra Mizala, Claudio Orrego, Carlos Peña, coordinado por José Joaquín Brunner y Carlos Peña, se presente como un aporte para el debate sobre la nueva Ley General de Educación que se discute en el Parlamento.
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OPINIONES ENTREGADAS EN COLUMNAS, ENTREVISTAS Y NOTAS PARA PERIODISTICAS
Hacia un acuerdo en educación
Columna de opinión publicada en el diario La Tercera, 6 agosto 2007
Tras un período de confrontación, la marea está cambiando. Aparece de nuevo el ánimo de conciliación que, desde 1990, ha sido clave para terminar con la exclusión escolar, impulsar la movilidad social entre generaciones, ampliar nuestro capital humano, elevar la productividad de la economía, extender el acceso a la enseñanza superior y asegurar mayor autonomía a las personas para gestionar sus asuntos. El desafío que viene ahora –cual es, mejorar la calidad de las oportunidades educacionales para todos– obliga a definir políticas y a crear arreglos institucionales cuya legitimidad, estabilidad y eficacia sólo pueden lograrse con un amplio compromiso. Hay tres ejes en torno a los cuales es posible articularlo.
Primero, invertir más en la educación de los niños y jóvenes, hasta multiplicar por dos el monto de la subvención escolar. Luego, a partir de allí, diferenciar su valor según el costo de enseñar a alumnos de diverso origen social y capital cultural. Estamos lejos todavía de la meta. Pero las políticas del Gobierno conducen hacia ella y también la Oposición la ha asumido, junto con proponer fórmulas innovadoras para determinar su monto y optimizar su distribución.
Segundo, sustituir la LOCE. La Oposición coincide en la necesidad de una nueva ley orgánica. Y su proyecto fue bien recibido por la autoridad, al estimar que él concuerda, en un 80% de los contenidos, con el proyecto del Ejecutivo. Los puntos de fricción pueden superarse con un adecuado equilibrio entre autonomía de las escuelas y regulación de los sostenedores. Aquellos que deseen actuar empresarialmente podrían constituirse para este fin como personas jurídicas comerciales y rendir cuentas a través de una suerte de FECU simplificada. La prohibición de seleccionar alumnos podría ajustarse a la nueva organización de ciclos escolares, haciendo valer la integración no-selectiva hasta el término del (nuevo) ciclo básico, con los debidos resguardos para las opciones religiosas de los estudiantes, sus padres y los colegios. Adicionalmente, cabría incluir las reglas esenciales del aseguramiento de calidad en la ley general, de modo de garantizar su independencia, una mejor información a las familias, procedimientos no burocráticos de acreditación para las escuelas, su evaluación por resultados y un efectivo apoyo para los establecimientos de peor rendimiento.
Tercero, incorporar en las políticas la prioridad de la sala de clases, las prácticas pedagógicas y la profesión docente. De lo contrario, aramos en el mar. Hay que comprometer a las universidades a mejorar la formación inicial de los profesores y establecer criterios para su certificación y habilitación, reclutamiento e inducción al trabajo, desarrollo profesional y evaluación centrados en la escuela, y su promoción y salida de la carrera.
Los elementos para producir los acuerdos de orden legal e institucional están al alcance de la mano. Otros en cambio, del orden de las políticas, necesitan aún madurar. Lograr aquellos facilitarían estos otros. Si desaprovechamos la oportunidad seremos responsables de un fracaso mayúsculo.
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Conciliar posiciones es la etapa que viene
Columna de opinión, El Mercurio, 5 agosto 2007
El acuerdo logrado entre el Gobierno, los parlamentarios y los partidos representados en el Congreso para tramitar y aprobar conjuntamente una nueva ley general de educación, que sustituiría la LOCE, inaugura una nueva etapa en el debate educacional.
Por lo pronto, compromete al sistema político en un ejercicio de realismo legislativo. No existe posibilidad alguna de reemplazar una ley orgánica por otra que no cuente con amplio apoyo en el Parlamento. En seguida, obliga a los actores involucrados en este proceso a moderar sus posturas ideológicas con el fin de encontrar soluciones legislativas concordadas.
Por último, fuerza a los agentes de la comunidad educativa -escuelas, sostenedores y sus agrupaciones gremiales, familias y académicos dedicados a la investigación educacional- a facilitar los acuerdos político-legislativos, elevando así el costo que implica obstruirlos.
Producir acuerdos en asuntos que afectan la institucionalidad de los sistemas escolares no es fácil. Así lo muestra la experiencia internacional comparada.
Hay muchas y muy diversas formas de organizar exitosamente estos sistemas, financiar sus actividades, regular a los proveedores y evaluar sus resultados. No existe ningún modelo que, por sí solo, reúna todas las condiciones ideales.
Los sistemas más efectivos del mundo varían en cuanto a sus grados de centralismo o descentralización, presencia o no de sostenedores privados, organización de los ciclos escolares, régimen laboral de los docentes, funciones encomendadas a los ministerios de Educación, intensidad con que se aplican exámenes externos a los alumnos, etc.
En tanto, el debate sostenido a lo largo de los últimos dos años en Chile ha creado, desde ya, amplias zonas de consenso. Existe la convicción, compartida por todos, de que la LOCE debe ser reemplazada. Hay acuerdo en fortalecer un sistema mixto de provisión de enseñanza obligatoria, con colaboración público-privada.
Asimismo, en regular de mejor forma a los proveedores, a la vez que se asegura la autonomía de gestión de los colegios. También se manifiesta concordancia respecto de los fines de la educación escolar; las competencias que los alumnos deben dominar al final de los diferentes ciclos escolares; la conveniencia de modificar la organización de dichos ciclos, y la necesidad de dictar estándares curriculares rigurosos, incrementar la subvención por alumno, crear un sistema independiente de aseguramiento de la calidad, aumentar la información a las familias y exigir a los colegios mayor transparencia, rendición de cuentas y responsabilización por sus resultados.
Falta traducir ahora estos consensos en una normativa legal que logre el más amplio apoyo en el Congreso Nacional. El precio que se pagaría por no alcanzar los acuerdos suficientes es claro también: continuaría vigente una LOCE que ya nadie defiende y aumentaría la frustración frente a un sistema político incapaz de conciliar posiciones en una materia esencial para el futuro del país.
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Principios formativos
Columna de opinión, Artes y Letras, El Mercurio, 15 julio 2007
Una de las innovaciones más importantes contempladas en el proyecto de Ley General de Educación que actualmente se discute en el Parlamento es la obligación impuesta allí, conjuntamente al Ministerio de Educación y a la autoridad curricular nacional, de definir estándares para la enseñanza básica y media. Se trata de un desafío mayor. Y no sólo de carácter técnico, como suele decirse, sino también, y especialmente, en el terreno de los principios formativos que en adelante deberán orientar al sistema educacional. En efecto, se ha de plasmar, a través de los estándares, una visión sobre las capacidades que las personas deberían adquirir para desempeñarse con eficacia en la sociedad del siglo XXI.
Howard Gardner, el psicólogo de la Universidad de Harvard cuya fama se asocia con su teoría de las “inteligencias múltiples”, acaba de publicar un libro -Five Minds for the Future- que bien puede contribuir a nuestra discusión. Plantea ahí que en el futuro las personas necesitarán desplegar cinco capacidades fundamentales, o tipos de mentes como él las llama, que las habilitarían para hacer frente a actividades previsibles y, también, a lo inesperado. ¿Cuáles son?
Primero, una mente disciplinada, en el doble sentido de esta palabra: que trabaja ordenadamente haciendo posible la adquisición de nuevas comprensiones y destrezas por un lado y, por el otro, que se halla formada en un modo distintivo de cognición característico de una disciplina académica, un oficio o una profesión.
Segundo, una mente sintetizadora, capaz de extraer información de múltiples y disímiles fuentes, entenderla y evaluarla objetivamente, organizándola de una forma tal que haga sentido para el propio sujeto y para otros.
Tercero, una mente creativa, en condiciones de proponer nuevas ideas, formular preguntas no triviales, desarrollar formas innovadoras de pensamiento y arribar a respuestas inusuales.
Cuarto, una mente respetuosa de las diferencias individuales, grupales y de culturas; abierta por tanto a los otros, capaz de apreciar la diversidad y de trabajar con, y en medio de, ella.
Quinto, una mente ética; es decir, dispuesta a considerar las necesidades de la comunidad e integrarse a la polis y de asumir derechos, obligaciones y responsabilidades en diversos contextos de interacción.
La propuesta de Howard Gardner apunta, en suma, a una educación -durante el período escolar y en la enseñanza superior y, posteriormente, a lo largo de la vida- que forma, cultiva, desarrolla y amplía las capacidades que vendrán demandadas por una sociedad globalizada, articulada en torno a flujos de información, que usa intensamente el conocimiento especializado y cuya sobrevivencia (sustentabilidad se dice ahora) dependerá de la innovación, el diálogo entre culturas y formas de vida diferentes, el control de los riesgos manufacturados por la civilización capitalista y el ejercicio responsable de los derechos y las libertades que la democracia expande continuamente.
A su turno, el desafío para los sistemas educacionales es cómo expresar y medir la adquisición de estas capacidades mediante adecuados estándares evaluativos y cómo organizar su formación y desarrollo mediante un currículo que logre moldear, simultáneamente, mentes disciplinadas, sintetizadoras, creativas, respetuosas y éticas en una población de alumnos con diversos talentos y diferentes orígenes socio-económicos y culturales. En este punto de la encrucijada nos hallamos situados.
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Estándares educacionales
José Joaquín Brunner
Columna publicada en Artes y Letras, El Mercurio, 24 junio 2007
Entre los varios cambios propuestos por el Gobierno para mejorar la calidad de la educación, uno de los más importantes es la definición de estándares curriculares. Por eso, llama la atención el escaso impacto de este asunto en nuestro debate público.
¿De qué se trata?
De definir, a través de los estándares, aquello que los estudiantes deben saber, y saber hacer, en distintas etapas del proceso de escolarización. Los estándares determinan qué tipo de desempeño se aceptará como evidencia de que los aprendizajes esperados han sido logrados (McLeod et al 1996) Sirven, por lo mismo, para orientar el trabajo de los docentes, los estudiantes y directivos de las escuelas; informan a los padres y a la comunidad sobre los resultados que deben esperar y establecen los parámetros fundamentales en función de los cuales deberá estructurase el currículo y luego desarrollarse en la sala de clase.
Hasta hoy nuestro sistema escolar carece de estándares. Funciona, por decir así, a tientas; sin criterios explícitos que permitan conocer las metas de aprendizaje en pos de las cuales se mueven las escuelas y, por tanto, sin posibilidad de que ellas se responsabilicen por los logros de sus alumnos. Ahora el Gobierno se ha comprometido a presentar estos estándares, los que deberán ser aprobados por un organismo independiente.
¿Qué tipo de logros deberán considerar los estándares? Primero, aquellos de naturaleza cognitiva; es decir, las competencias claves en las áreas de comprensión de lectura, matemática y ciencias. Además, considerar la adquisición de valores y actitudes inherentes al ejercicio de la autonomía y responsabilidad personales y de participación en la comunidad, factores esenciales del proceso formativo.
Una vez aprobados, la evaluación de la calidad de la educación ha de hacerse en función de los estándares adoptados, tanto en términos relativos como absolutos (Griffith 2007).
La evaluación relativa de logros toma en cuenta las características socio-familiares de los alumnos y la cantidad y calidad de los recursos humanos, materiales y financieros disponibles para ayudar a los estudiantes a obtener los resultados esperados. Nada se avanzaría con definir estándares exigentes si, a la vez, no se dota a los colegios de las capacidades necesarias para hacerse cargo de dichas exigencias.
En cambio, la evaluación absoluta de logros determina en qué medida los estudiantes, independiente de sus condiciones de entorno, efectivamente alcanzan los aprendizajes postulados por los estándares. Es importante que esta última evaluación se realice mediante exámenes externos, administrados por un organismo técnico autónomo. Idealmente, estos exámenes deberían aplicarse al término de cada uno de los ciclos escolares y tener consecuencias para los alumnos. La experiencia internacional muestra el positivo impacto que producen en el desempeño de los centros educativos y sus alumnos.
En conclusión, con la definición de estándares curriculares, el sistema escolar dará un paso decisivo para mejorar la calidad de la educación. Lo importante ahora es saber quién, cómo, con quiénes y cuándo serán elaborados estos estándares; de qué manera ellos combinarán los aspectos cognitivos y valóricos y se sujetarán a las modalidades relativa y absoluta de evaluación de logros y con qué consecuencias. La tarea por delante es de enorme magnitud y trascendencia.
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Exposición ante la Comisión de Educación de la H. Cámara de Diputados sobre el Proyecto de Ley General de Educación, 21 junio 2007
Exposición ante la Comisión de Educación de la H. Cámara de Diputados
José Joaquín Brunner
Valparaíso, 21 de junio 2007
De acuerdo con lo solicitado por esta Comisión, haré una breve exposición que, conjuntamente con los anexos acompañados, expresan mi visión frente al Proyecto de Ley General de Educación (LEGE) y varias materias estrechamente interrelacionadas con éste.
Necesidad del cambio
¿Es necesario sustituir la LOCE y dictar una nueva LEGE? En mi juicio, sí lo es.
Primero, porque la LOCE no establece una adecuada estructura y distribución de las funciones de gobierno del sistema entre: (i) el órgano encargado de la definición e implementación de políticas, el financiamiento y el apoyo que debe prestarse a las escuelas; (ii) la autoridad nacional en el ámbito curricular y (iii) el organismo a cargo de la supervisión, evaluación y acreditación de los establecimientos escolares.
Segundo, porque particularmente la instancia a la cual la LOCE encomienda el rol de autoridad curricular –esto es, el Consejo Superior de Educación– posee una integración, y se halla dotada de atribuciones, que no corresponden a una instancia de esta naturaleza, concerniendo más bien a las de un organismo de licenciamiento de nuevas instituciones de educación superior.
Tercero, porque las regulaciones para el reconocimiento oficial y la operación de los proveedores de educación obligatoria previstas en la LOCE no están bien determinadas y, en la práctica, no proporcionan un apropiado marco para su desenvolvimiento.
Cuarto, porque los requisitos mínimos de egreso para la enseñanza básica y media se hallan formulados en la LOCE bajo supuestos y en un lenguaje que no corresponden a las formulaciones contemporáneas sobre cuáles son las competencias fundamentales cuyo dominio deben adquirir los alumnos.
Quinto, porque la LOCE carece, además, de legitimidad de origen y, a pesar de haber sido corregida en varios aspectos desde 1990, no reúne el asentimiento de la sociedad. De hecho, nadie ha propuesto, públicamente, la necesidad o conveniencia de mantener esta ley.
El Proyecto LEGE, en actual trámite parlamentario, contiene indudables avances respecto de la LOCE en varios aspectos. Pero presenta también una serie de dificultades que conviene analizar con mayor detenimiento.
Principios
En el plano de los principios que inspiran el articulado y servirán para su correcta interpretación, existen imprecisiones, ambigüedades y vacíos que es necesario corregir. Me referiré aquí sólo a estos últimos, los vacíos, acompañando en anexo un análisis más exhaustivo (Anexo 1).
• No se asume dentro de los principios enunciados aquel referido a la relación entre el derecho de las personas a una educación (de calidad) y la libertad de enseñanza, que es el principio estructurante de un sistema mixto como el que en Chile consagra la Constitución Política del Estado.
• No se declara, en el nivel de los principios, que los sostenedores privados podrán constituirse con libertad bajo la forma jurídica que elijan, sometiéndose a los requisitos y regulaciones de la ley.
• Nada se dice respecto de la igualdad de trato que debe existir entre las diferentes categorías de proveedores o sostenedores, que es uno de los supuestos básicos de un sistema mixto con libertad de enseñanza, donde los privados no son meros “cooperadores” de la función del Estado, sino parte esencial del sistema sujetos a un mismo conjunto de derechos y regulaciones.
• No se enuncia el principio más importante para un sistema descentralizado, cual es el de la autonomía de gestión de que deben gozar las escuelas, sean ellas sostenidas por los municipios o los privados.
• No se señala el principio primordial de un sistema que busca la calidad, cual es, que éste actuará bajo un régimen independiente de aseguramiento de la calidad administrado por una agencia (o superintendencia) de carácter independiente y de naturaleza técnica.
• Tampoco se precisan, en el ámbito de los principios fundamentales, cuáles son las bases del régimen de financiamiento público del sistema; esto es, que el financiamiento ha de orientarse hacia los alumnos como titulares del derecho a la educación; que debe fijarse el monto del subsidio en relación con las características socio-económicas de los alumnos y con otros parámetros, todo esto dentro de un régimen bien definido de rendición de cuentas y supervisión.
Gobierno del sistema
En el plano de la distribución de roles y funciones de conducción del sistema escolar, el Proyecto crea un nuevo organismo al cual encomienda las funciones de autoridad curricular –i.e., el Consejo Nacional de Educación. Subsiste en este organismo sin embargo, probablemente como una herencia no cuestionada de la LOCE, la mezcla de atribuciones referidas al sistema escolar y de educación superior, mezcla que, en mi opinión, no conviene ni a uno ni a otro.
En relación a las funciones de supervisión y evaluación del sistema escolar, ellas se radican, en este Proyecto, en el Ministerio de Educación, asunto al que me refiero extensa y críticamente en un documento que se acompaña (Anexo 2). De cualquier forma, con el envío al H. Congreso Nacional del proyecto de ley que crea la Superintendencia de Educación, todas dichas funciones pasan a este último organismo, obligando al Poder Ejecutivo, como señala el respectivo Mensaje, a presentar un conjunto de indicaciones al Proyecto de la LEGE “de modo de evitar superposiciones de facultades o áreas difusas en la distribución de competencias”. Hasta la fecha, tales indicaciones aún no han asido presentadas.
Simultáneamente, será necesario abordar, además, una modernización y puesta al día del Ministerio de Educación, resultando fundamental, como se señala en el Mensaje al Proyecto de ley que crea la Superintendencia de Educación, “el replanteamiento de las funciones que hoy cumple …(político-legislativas, técnico-pedagógicas, evaluativas, fiscalizadoras, supervisoras, inspectivas; de provisión de insumos; de apoyo; y, de estudio, información y estadísticas), [para] que éste vuelva a tomar el rol de planificador y promotor educativo que le corresponde”. Esta es una pieza fundamental de las reformas propuestas cuyo pronto diseño facilitaría la discusión de algunas materias tratadas en estas otras iniciativas legales.
Proveedores
La principal modificación que introduce el Proyecto en el ámbito de los proveedores es la obligación que tendrían los sostenedores privados de constituirse exclusivamente como Corporaciones y Fundaciones cuyo objeto social único sea la educación. Esta disposición tiene a mi juicio escaso sentido en nuestro sistema y poca o ninguna relevancia para el fin buscado, que es el mejoramiento de la calidad de los aprendizajes de los alumnos. Resumo aquí los argumentos que a este respecto he explicitado más extensamente en otras partes (y que se acompañan como Anexo 3) :
• Nada indica que la naturaleza jurídica del sostenedor posea un impacto –ni siquiera en el margen– sobre el desempeño académico de los establecimientos .
• Tampoco existe evidencia alguna, que yo no conozca, sobre la efectiva rentabilidad que obtienen los sostenedores y que pudieran justificar una especial preocupación con su fin lucrativo.
• En cambio, la información disponible muestra que la prohibición propuesta afectaría a cerca de 2.300 establecimientos (23% del total de ellos) en 231 comunas a lo largo del país, y a cerca de uno de cada 4 alumnos matriculados en los niveles de la enseñanza básica y media.
• Esta norma prohibitiva reduciría drásticamente la diversidad del sistema –y, con ello, una de las formas de pluralismo en la sociedad, e introduce un cambio en las reglas del juego que en Chile son parte de una tradición secular y propia (y peculiar también, es cierto) del sistema escolar mixto que se ha venido desarrollando ininterrumpidamente desde los orígenes de la República
• Adicionalmente, la experiencia muestra –y todos lo reconocen– que normas prohibitivas como ésta son difíciles de controlar en la práctica y, muchas veces, son objeto de estratagemas que se emplean para sortearlas y que dejan en mal pie al organismo encargado de velar por su cumplimiento.
• Por último, la obligación establecida para los proveedores privados de constituirse como Corporaciones y Fundaciones favorecería netamente a aquellos sostenedores que poseen redes suficientemente amplias de capital social como para sostener estas entidades, reduciéndose con ello aún más la diversidad del sistema.
En suma, carece a mi juicio de sentido una norma que presenta tan variados problemas y dificultades sin que exista antecedente alguno que avale el efecto positivo que podría tener sobre la calidad de la enseñanza y el logro de aprendizaje de los alumnos. Más aún: en un régimen como el chileno, que en variados ámbitos reconoce la activa participación de los privados en la producción y gestión de bienes públicos –y no sólo por motivos filantrópicos, hay suficiente experiencia acumulado respecto del tipo de regulaciones que deben aplicarse para asegurar transparencia, rendición de cuentas respecto del uso de los recursos fiscales y resultados de desempeño que, en este caso, deberán establecerse en función de los estándares curriculares determinados por la autoridad. Sorprende que no se use dicha experiencia para adaptarla y aplicarla en el caso de los sostenedores organizados empresarialmente para proveer educación obligatoria.
Selección académica
También se ha discutido intensamente sobre la prohibición de emplear, en los procesos de selección de alumnos, criterios tales como la situación económica o social del postulante, su rendimiento escolar pasado o potencial, el estado civil, escolaridad o religión de los padres, origen étnico del postulante, ni otro criterio que permita la discriminación arbitraria de éste. Al efecto, el Proyecto LEGE establece que “los establecimientos educacionales que reciban subvenciones y/o aportes del Estado deberán aceptar a todos los alumnos que postulen al primer y segundo nivel de transición de la educación parvularia y desde 1º hasta 8º año de la educación general básica, dentro de las capacidades autorizadas que tenga el establecimiento”.
La inclusión del rendimiento escolar pasado o potencial entre los motivos constitutivos de “discriminación arbitraria” da lugar, en mi concepto, a un debate cuyas premisas se hallan mal planteadas. En efecto:
• De acuerdo al propio Proyecto, el hecho de usar el “rendimiento escolar pasado o potencial” como motivo de selección no es propiamente un motivo de discriminación sino un instrumento legítimo a partir de un determinado momento en la trayectoria escolar de los alumnos. En esto difiere, sustancialmente, del uso de otros criterios como la situación económica o social del postulante o su origen étnico, y el estado civil, nivel de escolaridad o religión de los padres, todos los cuales, por ser discriminatorios, deben ser excluidos en cualquier nivel y ciclo del sistema.
• De hecho, un buen número de países desarrollados utiliza la selección académica como instrumento de política educacional. En efecto, en Austria, Hungría, Japón, Corea, Holanda, Suiza, Hong Kong-China, entre otros, más del 50% de los alumnos de 15 años asiste a centros en los cuales los directores informan que el historial académico de los estudiantes constituye un prerrequisito, o al menos un requisito de alta prioridad, al momento de decidir la admisión. En cambio, en otros países, como Australia, Dinamarca, España, Finlandia, Grecia, Irlanda y Portugal esta cifra alcanza a menos del 10% de los alumnos de dicha edad.
• En efecto, los países difieren entre sí según el momento a partir del cual aceptan introducir, por primera vez, la selección académica en sus sistemas educacionales. ¿A qué edad lo hacen? Alemania y Austria definen dicha edad a los 10 años; Hungría y Eslovaquia a los 11 años; Bélgica y México a los 12; Canadá a los 13; Corea e Italia a los 14; Irlanda y Portugal a los 15; Australia, España y Suecia a los 16 años.
• En suma, la selección por motivos académicos no es una discriminación arbitraria sino, más bien, una opción de política escolar. ¿Conviene al sistema escolar chileno que la selección por rendimiento académico opere sin ninguna restricción? Pienso que no. En efecto, si ella se introduce demasiado temprano, sólo serviría para encubrir el capital heredado por los alumnos en el hogar. En vez del esfuerzo personal se premia entonces la cuna. ¿Cuál es el momento oportuno para hacer la primera selección académica? En mi opinión, no debiera ser antes del final del primer ciclo de la enseñanza básica. Puestas así las cosas, el debate se limita a precisar cuánto antes, o después, se está dispuesto a introducir, por primera vez, la selección por rendimiento escolar previo o potencial.
• ¿Conviene a la sociedad, como propone el Proyecto de LEGE, aceptar el azar, resultado de un sorteo, como una alternativa válida frente a la selección por el rendimiento académico? Pienso que no. Sustituir el esfuerzo personal por el albur de una lotería sólo nos retrotraería al período en que la agencia humana estaba en manos de un destino ciego y fatal. No es la lección que debieran aprender las futuras generaciones.
• Por lo demás, se equivocan quienes piensan que por esta vía podría garantizarse la equidad. Lo único que se lograría, en realidad, es postergar la selección, probablemente hasta el momento del ingreso a la educación superior. En estas circunstancias, según muestra la experiencia internacional, los padres con mayor poder económico refuerzan –desde temprano– la educación escolar con una provisión privada de educación extraescolar, adelantando el recursos a un “preuniversitario” lo más posible hasta hacerlo coincidir con la enseñanza básica, de modo de así mejorar las posibilidades de sus hijos para el momento cuando en el futuro ocurra la primera selección.
Otros aspectos problemáticos
No puedo extenderme aquí mucho más respecto de otros aspectos del Proyecto que, creo, necesitan también una mayor reflexión y afinamiento. Los menciono nada más, con una brevísima nota de opinión, de manera que queden registrados al tenor de mi exposición:
• En materia de deberes y derechos que surgen del proceso educativo, concuerdo con el análisis de la ex Ministra de Educación, señora Mariana Aylwin, cuando señala que las prescripciones “deben ser pocas y claras, y deben referirse a la visión general y a las metas que se esperan para la educación del país. […] No es bueno [en cambio] que desde la política educativa se determine cómo deben abordarse los procesos internos en las comunidades educativas. En el caso de las relaciones entre los actores, ello puede contribuir a que los conflictos salgan de la escuela y se prolonguen en ámbitos judiciales, entorpeciendo el clima que requiere un establecimiento escolar. Al contrario, las declaraciones de principios que contiene el proyecto en relación a derechos y deberes de los actores pueden terminar sofocando la libertad que los establecimientos requieren para buscar sus propias maneras de lograr sus resultados. En este contexto […] lo más adecuado sería establecer un artículo que indique que cada establecimiento educacional deberá contemplar en su reglamento de convivencia las orientaciones para resguardar los derechos y deberes de los alumnos, docentes, padres y asistentes de la educación”.
• En cuanto a la estructura por niveles del sistema, comparto el juicio bien fundado de Cristián Cox, según el cual “La estructura por niveles del sistema escolar –ocho años de educación básica y cuatro de educación media– data de la reforma educacional de la década de los 60 y presenta rasgos de discrepancia con los requerimientos formativos actuales de adolescentes y jóvenes y con el patrón internacional predominante al respecto. […]Tres son los argumentos más generales a favor de un cambio de la estructura: especialización, intensificación y coherencia. Especialización del profesorado y de las instituciones para producir calidad; intensificación por definición de tramos más cortos en la secuencia escolar, que permite mejor definición de metas de aprendizaje terminales por nivel y mayor control sobre el ritmo de la enseñanza y el aprendizaje; y coherencia entre estructura, formación de profesores y currículo, como requisito sine qua non para la obtención de mejores resultados de aprendizaje”. Es lamentable que en este crucial aspecto el Proyecto LEGE haya decidido no innovar.
• Por lo que toca a la organización de la profesión docente, si bien el Proyecto LEGE y el que crea una Superintendencia de Educación contienen diversas disposiciones que se refieren tangencialmente al punto, sin embargo la LEGE no proporciona las bases normativas de dicha organización, aspecto del cual depende muy claramente la posibilidad de materializar el mejoramiento de la calidad de la educación en Chile. Considero por lo mismo que esta omisión limita severamente lo que podemos esperar de esta ley en términos de un efectivo mejoramiento del aprendizaje de los alumnos.
Consideraciones finales
Concluyo esta sumaria exposición con tres consideraciones de orden general que, a mi juicio, son esenciales para el debate sobre la institucionalidad de un sistema escolar que busca –a través del mejoramiento de la calidad– alcanzar una mayor equidad en la distribución de las oportunidades formativas en beneficio de todos los niños y jóvenes de nuestra sociedad.
• Primero, dicha institucionalidad debería descansar sobre el principio de la autonomía de gestión de los centros educativos, incluyendo naturalmente la gestión de sus recursos humanos, dentro de un régimen que apoye a los colegios para desarrollar las capacidades que les permitan gestionarse autónomamente. Tengo para mí que este principio no es reconocido en este Proyecto –ni tampoco en el que crea la Superintendencia de Educación– como una piedra angular del sistema.
• Segundo, me parece a mí que en un sistema mixto de provisión de enseñanza obligatoria como tenemos en Chile, debiera otorgarse a los centros educativos amplia libertad para definir y gestionar sus proyectos educacionales, dentro de un cuadro de normas y reglas que reconozca igual trato entre sostenedores, los obligue a rendir cuentas de manera periódica y los comprometa a alcanzar los estándares determinados por la autoridad curricular. El cuadro a que me refiero está ahora compuesto a la manera de las piezas de un puzzle repartidas entre el Proyecto de reforma constitucional que establece el derecha a una educación de calidad, el Proyecto LEGE, el Proyecto que crea la Superintendencia de Educación y el Proyecto que establece una subvención preferencial, para solo nombrar los más importantes. Existe pues la urgente necesidad de coordinar este conjunto de iniciativas porque, de lo contrario, se corre el riesgo de terminar con una institucionalidad fragmentaria, contrahecha, contradictoria a veces y a veces con normas que duplican funciones, atribuciones y exigencias.
• Tercero, aún falta por introducir, dentro del cuadro mencionado –ya de suyo altamente complejo– el conjunto de medidas anunciadas por el Ejecutivo “destinadas a hacerse cargo de las dificultades que presenta la administración descentralizada de la educación pública. Ellas incluirán iniciativas que, manteniendo el principio de la descentralización, se dirigirán a fortalecer la administración territorial de la educación pública y otras, a potenciar nuevas formas de administración y gestión de los establecimientos” .
En suma, estamos ante un cuadro en pleno desarrollo y todavía incompleto, lo que dificulta el análisis global de la institucionalidad propuesta pero tiene la ventaja, por otro lado, de ofrecer al H. Congreso Nacional la posibilidad, una vez que todas las piezas de este puzzle hayan sido presentadas, de simplificar y coordinar adecuadamente las normas contenidas en los diferentes cuerpos legales.
Concluyo señalando, entonces, que más allá de los indudables avances que representa el Proyecto LEGE respecto de la LOCE, hay todavía un amplio espacio para introducirle mejoramientos y coordinar sus disposiciones con aquellas contenidas en las demás iniciativas legislativas en trámite o próximas a ser presentadas.
Referencias
Aylwin. M. (2007). “Derechos y deberes de los actores del sistema educativo en la nueva Ley General de Educación”. En Brunner, J.J. y Peña, C. (Coords.) La Reforma al Sistema Escolar: Aportes para el Debate. Santiago de Chile: Universidad Adolfo Ibáñez y Universidad Diego Portales, 2007
Bayer, H. (2007). “Algunas notas sobre selección la selección educacional”. En Brunner, J.J. y Peña, C. (Coords.) La Reforma al Sistema Escolar: Aportes para el Debate. Santiago de Chile: Universidad Adolfo Ibáñez y Universidad Diego Portales, 2007
Brunner, J.J., Elacauq, G., González, S., Montoya, A.M. y Salazar, F. (2007). Calidad de la Educación. Claves para el Debate. Santiago de Chile: Universidad Adolfo Ibáñez y RIL Editores
Cox, C. (2007). “Niveles del sistema escolar y formación de profesores: fallas estructurales e implicancias de la inacción”. En Brunner, J.J. y Peña, C. (Coords.) La Reforma al Sistema Escolar: Aportes para el Debate. Santiago de Chile: Universidad Adolfo Ibáñez y Universidad Diego Portales, 2007
Fontaine, L. (2007). “Requisitos mínimos y objetivos por nivel en el nuevo PLGE”. En Brunner, J.J. y Peña, C. (Coords.) La Reforma al Sistema Escolar: Aportes para el Debate. Santiago de Chile: Universidad Adolfo Ibáñez y Universidad Diego Portales, 2007
Manzi, J. (2007). “Selección de estudiantes en el sistema escolar chileno: ¿la buena educación debe ser sólo para los mejores?”. En Brunner, J.J. y Peña, C. (Coords.) La Reforma al Sistema Escolar: Aportes para el Debate. Santiago de Chile: Universidad Adolfo Ibáñez y Universidad Diego Portales, 2007
OCDE (2005). Informe PISA – 2003. Aprender para el Mundo del Mañana. España: OCDE – Santillana
Peña, C. (2007). La provisión educativa en Chile: requisitos y financiamiento”. En Brunner, J.J. y Peña, C. (Coords.) La Reforma al Sistema Escolar: Aportes para el Debate. Santiago de Chile: Universidad Adolfo Ibáñez y Universidad Diego Portales, 2007

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Columna de opinión publicada en el diario El Mercurio del día domingo 17 junio 2007. Texto enlazado aquí y transcrito a continuación
Superintendencia de Educación: fiscalizar o mejorar
José Joaquín Brunner
El proyecto que crea la Superintendencia de Educación busca establecer mecanismos de aseguramiento que protejan el derecho a una educación parvularia, básica y media de calidad. Inobjetable motivación. Ante sabidas fallas del mercado educacional, plantea regular la prestación de dicho servicio, generar indicadores de calidad, transparentar resultados y el uso de los recursos e introducir los incentivos adecuados. Propósitos, todos ellos, de indudable valor.
Sin embargo, ni la motivación enunciada ni los propósitos perseguidos se avienen con los arreglos dispuestos por este proyecto de ley.
Por lo pronto, la superintendencia se concibe, en lo esencial, como una instancia fiscalizadora, no como un órgano encargado de promover el mejoramiento de las escuelas a través de un apropiado régimen de incentivos. De hecho, se la faculta para fiscalizar un amplio radio de situaciones: cumplimiento de los estándares educativos; uso de los recursos públicos traspasados a los sostenedores; que las personas e instituciones cumplan con las leyes, reglamentos e instrucciones que ella imparta, y satisfagan los requisitos para mantener el reconocimiento oficial como establecimiento educacional.
En el ejercicio de estas atribuciones, la superintendencia puede ordenar auditorías de gestión financiera; entrar libremente a los establecimientos y dependencias administrativas del sostenedor a objeto de realizar sus funciones; acceder a cualquier documento o antecedente que estime necesario para fines de fiscalización, y examinar todas las operaciones, bienes, cuentas y archivos de las personas o entidades fiscalizadas. Las mismas facultades tiene la superintendencia ante terceros que administren o presten servicios a los establecimientos educacionales.
También puede citar a declarar a los sostenedores, representantes, administradores y dependientes de las instituciones fiscalizadas respecto de cualquier hecho que considere necesario para cumplir sus funciones. Por su lado, los sostenedores subvencionados deberán rendir cuenta de la gestión educativa y financiera de sus establecimientos según el calendario y formatos determinados por la superintendencia. Éstos podrán incluir aspectos tales como el balance y estado de resultados financieros; la inversión en infraestructura y materiales pedagógicos; operaciones con personas o entidades relacionadas; cumplimiento continuo de los requisitos de reconocimiento oficial, y logros en distintos ámbitos educativos y los procesos destinados a conseguirlos.
A su turno, tan espaciosas facultades se acompañan con amplios poderes de sanción, pues la superintendencia puede aplicar -según sea la gravedad y naturaleza de las infracciones- amonestaciones, multas, inhabilitación temporal o perpetua de la calidad de sostenedor o para ejercer cualquier actividad relacionada con la administración de establecimientos educacionales, y la revocación del reconocimiento oficial.
Dentro de este cuadro de fiscalización en 360 grados, el proyecto encarga a la superintendencia algunas funciones propias del aseguramiento de calidad, como la evaluación -también llevada al extremo de comprender insumos, procesos y resultados y aplicarse separadamente a los colegios, sus sostenedores, personal directivo, alumnos y profesores- y el minucioso examen de las rendiciones de cuenta presentadas por los establecimientos.
En suma, estamos frente a un meticuloso, profundo, detallado, intenso y costoso sistema de control de los proveedores subvencionados de educación obligatoria. La idea pareciera ser que la calidad educacional pueda mejorarse por medio de la vigilancia y el castigo. Es una visión panóptica de la sociedad, como la llamaba Foucault. Para que las cosas funcionen, hay que someterlas a una inspección integral y minuciosa.
¿Podrá mejorarse la calidad de la educación por esta vía? Difícilmente.
Vigilar y fiscalizar miles de colegios en 360 grados es una tarea impracticable. Evaluar comprensivamente a cada uno, por añadidura, requeriría desplegar un aparato y esfuerzos burocráticos de una magnitud tal, que jamás podrían justificarse por su impacto, el cual será, en el mejor de los casos, marginal.
En efecto, cada centro educativo es un microcosmos dotado de identidad, con proyecto propio, una peculiar cultura institucional, y con alumnos y profesores entrelazados en un orden pedagógico distintivo dentro de un particular entorno local.
Para funcionar mejor y mejorar sus resultados, los colegios necesitan, ante todo, una inversión sustancialmente mayor por alumno, contar con profesores bien formados y capacitados, apoyo de las familias y una planificación y gestión efectivas del trabajo de aula. Requieren, además, un régimen de aseguramiento de calidad que contribuya a desarrollar sus capacidades propias, refuerce su autonomía de gestión y les proporcione procedimientos razonables de supervisión, evaluación y acreditación. Tal régimen no debiera imponer ni exagerados costos de transacción ni resultar tan exhaustivo que asfixie.
Cabe esperar que, durante su tramitación parlamentaria, el proyecto pueda ser conducido en esta otra dirección.
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Notas preparadas en respuestas a preguntas del diario El Mercurio
7 junio 2007
P: ¿Cuáles cree usted que serán los puntos de esta ley que más debate generarán en el Congreso (exceso de atribuciones de fiscalización, posibilidad de intervenir colegios, más énfasis en control de las platas de subvención que en aseguramiento de la calidad u otro aspecto que a usted le parezca más polémico)?
R: El proyecto en su conjunto estará sujeto a un intenso debate, pues trata de materias que son de enorme trascendencia para el futuro de la educación chilena. El balance entre autonomía de los colegios y las regulaciones a que deben estar sujetos en cuento a supervisión, evaluación de su desempeño y rendición de cuentas será, seguramente, el eje de este debate. Se discutirá, sin duda, sobre asuntos constitucionales relativos a la libertad de enseñanza; el rol preponderantemente fiscalizador que se entrega a la Superintendencia; la compatibilidad entre dicho rol y el aseguramiento de la calidad; la efectividad de las formas de evaluación propuestas para establecimientos, sostendores, directivos, profesores y alumnos; la naturaleza y oportunidad de determinación de los estándares de aprendizaje, y el costo que implicaría poner en marcha los procesos de inspección y fiscalización de la Superintendencia. Por último, es probable que el régimen de administración provisional de los establecimientos que reiteradamente muestra un mal desempeño suscite también bastante polémica.
P: Tal como está el proyecto de ley ¿usted cree que se está cumpliendo con la creación de una superintendencia como “agencia de aseguramiento de la calidad”, tal como dice el proyecto de ley?
R: Pienso que hay un énfasis desmesurado en las funciones fiscalizadores y un énfasis mucho menor en las funciones propias de aseguramiento de la calidad. Además, estas últimas funciones comprometen también la acción del Ministerio de Educación como instancia de apoyo a los planes de mejoramientos de las escuelas, asunto que no aparece tratado en este proyecto ni ha sido abordado aún mediante otras iniciativas legales.
P: De las atribuciones que el proyecto le entrega a la superintendencia, ¿cuál o cuáles cree usted que son las más interesantes y las que mejor plasman la idea de una agencia que asegure la calidad de la educación que se entrega?
R: Las más interesantes son las funciones propiamente de evaluación de los colegios. Creo que podrían mejorarse mucho si se estableciera un régimen sencillo, eficiente y poco burocrático para acreditar a las escuelas. En el terreno de la rendición de cuentas, podría simplificarse bastante el proyecto sin perder su propósito de elevar el grado de transparencia y la responsabilidad en el uso de los recursos públicos traspasados a los colegios.
P: Muchas personas criticaron que la LGE no diera solución directa al mejoramiento de la calidad de la educación (no habla de agencia acreditadora ni de superintendencia). A su juicio, ¿cuál es el rol que debe cumplir una Ley General de Enseñanza y usted cree que el actual proyecto cumple ese rol?
R: La LEGE debe diseñar el sistema institucional de la educación escolar, cubriendo esencialmente la forma de gobierno de dicho sistema, a través del Consejo Nacional de Educación, una agencia de aseguramiento de la calidad y el rol del Ministerio de Educación. Enseguida, debe regular las condiciones para crear colegios y otorgarles a éstos autonomía de gestión. Por último, debe determinar la estructura de ciclos del sistema, la forma de establecer y aprobar el currículo nacional, y las competencias esenciales que deben adquirir los alumnos a lo largo de su trayectoria escolar. Asimismo, debe normar los derechos y obligaciones de las escuelas, los profesores y los alumnos. Algunos de estos aspectos están cubiertos por el proyecto LEGE; otros faltan y hay otros que están allí y deberán salir (como todo lo relativo a las funciones de supervisión, fiscalización y evaluación que ahora aparecen en el proyecto de creación de una Superintendencia).
Ver más abajo otras opiniones vertidas en columnas y con ocasión de entrevistas de medios de comunicación
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Reacción inicial frente al Proyecto de Ley que crea la Superintendencia de Educación
Nota preparada para entrevista de El Mercurio, 4 junio 2007.
La idea de introducir un sistema de aseguramiento de la calidad es correcta y responde a la evidente necesidad del mejorar el desempeño de nuestra educación parvularia, básica y media.
Introducir este sistema de aseguramiento de la calidad obliga a redefinir las relaciones entre el Ministerio de Educación, la autoridad curricular (que en el futuro radicará en el Consejo Nacional de Educación) y la Superintendencia que ahora se propone. Obliga asimismo a revisar y modificar en varios aspectos el Proyecto de Ley General de Educación presentado por el Gobierno al Parlamente, pues éste reservaba un conjunto de funciones propias de la Superintendencia al Ministerio de Educación. Como señala el Mensaje del Proyecto: “Estos temas […] serán coordinados a través de indicaciones que en su oportunidad presentará el Ejecutivo en el trámite correspondiente, de modo de evitar superposiciones de facultades o áreas difusas en la distribución de competencias.
¿Cuáles son algunas fortalezas del Proyecto?
• La evaluación de logros de aprendizaje se independiza del Ministerio de Educación, traspasándose el SIMCE a la Superintendencia.
• Hay un mayor énfasis en la rendición de cuenta de la gestión educacional y financiera de los colegios.
• El Proyecto prevé una mayor información a la comunidad educativa y el público
¿Dónde se detectan problemas, que seguramente darán lugar a una intensa discusión en el Congreso Nacional?
• Si bien hay bien hay un tímido reconocimiento a que las evaluaciones de la Superintendencia “considerarán especialmente” el proyecto educacional de cada colegio, su autonomía de gestión y los resultados de sus procesos de auto-evaluación, este principio clave luego no se ve reflejado en el articulado del Proyecto.
• En cambio, el Proyecto elige como su foco la fiscalización y el control de los establecimientos, sostenedores, personal directivo y técnico-pedagógico. No parece partir de la confianza en los colegios sino al contrario.
• En general, las atribuciones de la Superintendencia son excesivas y engorrosas en muchos casos y, de aplicarse tal como aparecen en el Proyecto, se corre el peligro de asfixiar a los colegios bajo una tupida malla de regulaciones. La experiencia muestra que tan negativo es no contar con ninguna regulación como sobrerregular los sistemas escolares.
• Como corolario, las funciones de la Superintendencia no se hallan orientadas al mejoramiento continuo sino a la continua inspección de los colegios, imponiéndose a su ya frágil estructura organizacional una gran cantidad de trámites adicionales para conformarse a los requerimientos de la Superintendencia. El Proyecto trae consigo unos altos costos de transacción.
• No se acoge el principio de que a mejor desempeño de un colegio, menor será el peso fiscalizador y de control. Este principio es clave pues permite focalizar el trabajo de la Superintendencia en los colegios más débiles.
• El Proyecto no resuelve el tema clave de los colegios que tienen un desempeño continuamente malo. La fórmula del “administrador provisorio” que propone, funcionario nombrado por el Ministerio por lo que resta del año escolar, no tendrá mayor efecto sobre la calidad de estos “colegios en situación crítica”.
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Columna de opinión publicada en la sección Artes y Letras del diario El Mercurio, 3 junio 2007.
Calidad de la educación
En el debate sobre legislación educacional suelen confundirse dos aspectos distintos relacionados con el mejoramiento de la calidad de los colegios. En efecto, se entrelazan, como si fueran uno, los aspectos referidos a la rendición de cuentas con aquellos propios del aseguramiento de la calidad. En ambos la legislación vigente es débil y necesita modificarse. ¿Cómo?
Por lo pronto, debería reconocerse el principio fundamental de la autonomía de gestión de los centros educativos, incluidos los de administración municipal.
En seguida, todos los sostenedores, por igual, deberían quedar sujetos a una regla de transparencia y rendir cuentas de los resultados de su gestión, de su desempeño y balance de ingresos y gastos. En este aspecto cabe, asimismo, una fiscalización dirigida a verificar el cumplimiento de las normas y la consistencia de la información entregada al público.
Algo distinto es el régimen de aseguramiento de la calidad, cuyo objetivo es el mejoramiento continuo de los resultados de aprendizaje que logran los alumnos considerando su origen socio-económico y capital cultural. Cada centro educativo, dentro de su esfera de autonomía, debe determinar su misión, objetivos y metas y adoptar los arreglos docentes necesarios para desarrollar el currículo nacional y alcanzar los estándares fijados por la autoridad.
El régimen de aseguramiento, a su turno, debe evaluar y apoyar a las escuelas; no puede concebirse, en cambio, como un mecanismo de vigilancia e intromisión en la vida interna de las instituciones escolares. Debería promover las capacidades necesarias para que cada colegio pueda gestionar la calidad; no imponerle esquemas externos de control que, al revés, inhiben el desarrollo de estas capacidades. De allí también que se justifique, bajo esta idea, aplicar la regla: a mayor solidez institucional y calidad de los resultados de aprendizaje, menor carga evaluativa.
Al contrario, se distorsionan los principios del aseguramiento de calidad cada vez que se confunde la evaluación con la fiscalización y se pretende utilizar a esta última para fines de mejoramiento. La calidad no nace de la sospecha burocrática sino de la confianza en las escuelas. No se puede mejorar una actividad tan compleja como la enseñanza y el aprendizaje de niños y jóvenes en un ambiente donde los centros educativos -directivos, profesores y alumnos- son tratados continuamente como instituciones propensas al fraude y la desidia.
Todo lo contrario: para promover su mejoramiento, hay que ofrecerles apoyo oportuno, financiar adecuadamente sus costes y reconocer su esfuerzo y progresos. La evaluación debe servir para eso; para identificar fortalezas y desarrollarlas y para detectar debilidades y superarlas. Su propósito no puede ser tender un velo de sospecha sobre el sistema y procurar, desde fuera, administrar la calidad de los centros educativos mediante dispositivos de fiscalización y minuciosos controles de insumos y procesos.
La alternativa que enfrentamos es bien tajante: o permitimos que los colegios se desarrollen autónomamente y creen, con los apoyos necesarios, sus propias capacidades de gestión de la calidad, o bien continuará reproduciéndose en el sistema una cultura de la dependencia escolar y de aparente conformidad con las reglamentaciones, pero de escaso potencial para ofrecer una educación de calidad.
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Columna de opinión publicada en el diario La Segunda , 25 de mayo 2005, sobre las principales orientaciones anunciadas por el Gobierno para el establecimiento de una Superintendencia de Educación.
J. J. Brunner advierte los riesgos de la futura Superintendencia de Educación
“Nada sería peor que crear un pesado sistema de procedimientos burocráticos de fiscalización que terminen ahogando a las escuelas bajo una tupida malla de controles y exigencias”, advierte.
“Sería conveniente establecer que los colegios con mejor desempeño tendrán una inspección más ligera”, sugiere desde España.
Que las escuelas desarrollen sus capacidades de autogestión y no “rodearlas con una suerte de cerco de supercontrol burocrático” son los desafíos que, a ojos del investigador educacional José Joaquín Brunner, debe enfrentar la futura Superintendencia de Educación.
Ayer la Presidenta Bachelet firmó el proyecto de ley del nuevo organismo -sin entregar el detalle el articulado- que de aprobarse establece profundos cambios en el sistema educacional al permitir la intervención o cierre de colegios que reciben subvención estatal por malos resultados académicos o de gestión, además de establecer la fiscalización de los establecimientos particulares pagados si hay denuncias o reclamos contra ellos.
La superintendencia tendrá presencia en cada región del país, podrá auditar a los colegios, evaluará en forma periódica a sostenedores, colegios y docentes, además de exigir una rendición de cuenta económica y pedagógica de los dineros estatales entregados.
En el detalle del articulado “está la clave”
En medio de intensas reuniones en Valencia (España), donde desde hace un par de días Brunner trabaja en la supervisión del sistema de educación superior español por encargo de la OECD (que agrupa a los países en desarrollo), el profesional comentó a La Segunda los riesgos y desafíos que ve en esta futura instancia reguladora.
A continuación se reproducen en forma textual sus comentarios:
“Es positivo que por fin se inicie en Chile el debate sobre los procedimientos que se usarán para el aseguramiento de la calidad en el sistema escolar.
El gobierno ha dado a conocer en líneas generales las bases del proyecto que enviará próximamente al Congreso. Sin conocer el articulado es difícil pronunciarse en detalle, sin embargo. Y en el detalle está la clave en este caso.
Reconocer autonomía de gestión
De cualquier forma, en lo grueso el proyecto parece bien orientado y recoge la experiencia internacional. Establece un organismo público autónomo a cargo de las funciones de supervisión y evaluación. Dota a éste de las facultades necesarias para cumplir sus fines y prevé que el personal profesional sea independiente y se elija sin interferencia de los partidos y los intereses corporativos. Le encarga aplicar el SIMCE y decidir la participación de Chile en exámenes internacionales. Asimismo, evaluar establecimientos, a sus directivos y profesores.
Todo esto es correcto en la medida en que, a la vez, se reconozca firmemente la autonomía de gestión de las escuelas. Habrá que ver si esto último, que es decisivo, se contempla adecuadamente en el proyecto. Además, sería conveniente establecer que los colegios con mejor desempeño tendrán una inspección más ligera.
Clave las agencias interventoras
En cuanto a la intervención de las escuelas con mal desempeño reiterado, es evidente que ella se justifica. Crucial resulta aquí saber en detalle cómo ella se llevará a cabo.
En qué circunstancias, decidida por quién, cómo se hará, con qué garantías para padres y alumnos y, lo más importante, por quién se ejercerá.
Es decir, por qué tipo de agencias interventoras que -es de esperar-sean organismos técnicos de alta calidad, previamente acreditados y con suficiente apoyo en recursos por parte del Ministerio de Educación y dotado de las facultades para cumplir sus objetivos.
Confianza en las escuelas
En general, un sistema de aseguramiento descansa en la función de supervisión de los establecimientos. Esta debería mirar y evaluar, antes que todo, si acaso el colegio posee y usa dispositivos internos de gestión y control de calidad. Y si acaso ellos funcionan eficazmente.
Dicho en otras palabras: nada sería peor que crear un pesado sistema de procedimientos burocráticos de inspección y fiscalización, que terminen ahogando a las escuelas bajo una tupida malla de controles y exigencias. La filosofía que esperamos inspire el articulado del proyecto debería ser confianza en las escuelas y en su autonomía de gestión.
Rendición de cuenta simple, claro y directo
Los procedimientos de supervisión, en tanto, deben ser para mejorar la calidad del desempeño; no para fiscalizar minuciosamente el funcionamiento de una escuela, como si todas ellas fueran propensas a defraudar el interés público y a sus alumnos.
Lo mismo cabe decir respecto de la rendición de cuentas.
Es un principio que debe establecerse para todo establecimiento que recibe una subvención del Estado. Es obvio que así debe hacerse.
Debe haber transparencia y corrección, además de eficiencia y efectividad en el uso de los recursos públicos. Pero el mecanismo de rendición debe ser simple, claro y directo.
En suma, lo importante aquí está en los detalles. La intención de tener un sistema de aseguramiento de la calidad es correcta. Lo decisivo, sin embargo, es cómo esta intención se traduce en un articulado. Este debería poner énfasis en el desarrollo de capacidades de autogestión dentro de las escuelas y no en rodear a éstas con una suerte de cerco de super-control burocrático. Es de esperar que también el debate se centre en torno a esta disyuntiva y no en el terreno de los prejuicios ideológicos”.
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Columna de opinión publicada el día 23 de mayo 2007 en el diario La Tercera. Texto a continuación.
Educación: renovada prioridad
José Joaquín Brunner
Los compromisos de política e inversión educacionales enunciados por la Presidenta de la República en el Mensaje del 21 de mayo renuevan la prioridad gubernamental respecto del sistema escolar. No pude desconocerse la importancia de estos compromisos.
Por la lado de las políticas, el Gobierno ha explicitado las bases de su estrategia para el mejoramiento de la calidad de la educación K-12. Se resumen en torno de tres ejes: un nuevo marco regulatorio, la implantación de un régimen de aseguramiento de la calidad (superintendencia) y un mayor esfuerzo de inversión en alumnos y profesores del sistema subvencionado.
Por el lado de la inversión, los recursos anunciados se destinarán a incrementar el monto de la subvención por alumno, primer paso, esperamos, hacia la meta de duplicar su valor durante los próximos años. Además, se contemplan aumentos especiales para la educación rural y para los alumnos de familias de menores ingresos, así como para acercar la educación técnica al sector productivo y renovar las plantas docentes de los colegios municipales, empleando para ello todos los modelos de gestión que sean útiles. Este grado de flexibilidad y pragmatismo es, precisamente, lo que el sistema requiere y la autoridad parece dispuesta a garantizar.
Ahora vienen los desafíos: concretar e implementar estas políticas, construyendo para ello los acuerdos necesarios, y canalizar los mayores recursos de manera tal que se pueda obtener de ellos el máximo impacto sobre el mejoramiento de la calidad del sistema.
Para alcanzar estos objetivos convendría precisar aún más la estrategia gubernamental, desarrollando sus principios rectores: más calidad y mejores rendimientos escolares como condición de equidad; estrecha colaboración público-privada; diversidad de sostenedores; igual trato de ellos bajo un esquema exigente pero no burocratizado de rendición de cuentas; fortalecimiento del financiamiento escolar a través de la subvención por alumno; autonomía de gestión para todos los establecimientos; evaluación de los docentes centrada en las escuelas; fuertes incentivos para los colegios que progresan en condiciones adversas y apoyo eficaz para aquellos más débiles.
Si estos principios prácticos pudieran ser compartidos por todos los actores del sistema escolar, resultaría posible –altamente probable, en efecto– producir los acuerdos que ahora se requieren para impulsar el mejoramiento de nuestro sistema escolar.
El Gobierno ha tomado la iniciativa. Con ello fortalece su autoridad y gana un considerable margen de negociación en el Parlamento, que debiera traducirse, también, en una posición de mayor flexibilidad y pragmatismo a la hora de legislar sobre el nuevo marco de regulaciones. Los partidos de la Concertación serán evaluados en esta coyuntura por el respaldo que brinden a su Gobierno, facilitando el camino hacia los acuerdos. La Oposición, a su vez, está impelida en este cuadro a cambiar de actitud y a presentar propuestas que permitan dar paso a un nuevo consenso de política educacional.
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¿Seleccionar alumnos?
José Joaquín Brunner
¿Es la selección de alumnos un medio de discriminación arbitraria, como sugiere el Proyecto de Ley General de Educación (LEGE)? Pienso que no. Discriminar es dar un trato de inferioridad a una persona o colectivo por motivos raciales, religiosos, políticos, etc. Hacerlo arbitrariamente es proceder con voluntad no gobernada por la razón, sino por el apetito o capricho. Seleccionar, elegir o escoger, por méritos académicos u otros criterios considerados razonables no equivale a discriminar ni constituye un proceder arbitrario.
De hecho, la propia LEGE admite la selección a partir del octavo grado. Y, desde antiguo, nuestras universidades seleccionan. De igual forma procede la mayoría de los países educacionalmente exitosos. Para seleccionar utilizan uno o más de los siguientes criterios: residencia en una zona geográfica determinada, historial académico del estudiante, recomendación de los centros de proveniencia, aceptación de la filosofía educativa o religiosa del centro por parte de los padres, necesidad o deseo de un programa especial por parte de los alumnos, asistencia al colegio de otros miembros de la familia.
Entre estos criterios, el más frecuentemente utilizado son los resultados académicos previos de los estudiantes. De hecho, en Austria, Hungría, Japón, Corea, Holanda, Suiza, Hong Kong-China, entre otros, más del 50% de los alumnos de 15 años asiste a centros en los cuales los directores informan que el historial académico de los estudiantes constituye un prerrequisito, o al menos un requisito de alta prioridad, al momento de decidir la admisión. En cambio, en otros países, como Australia, Dinamarca, España, Finlandia, Grecia, Irlanda y Portugal esta cifra alcanza a menos del 10% de los alumnos de dicha edad. En suma, la selección no es una discriminación arbitraria sino, más bien, una opción de política escolar.
¿A qué edad introducen los países por primera vez la selección académica entre sus alumnos? Alemania y Austria sitúan dicha edad a los 10 años; Hungría y Eslovaquia a los 11 años; Bélgica y México a los 12; Canadá a los 13; Corea e Italia a los 14; Irlanda y Portugal a los 15; Australia, España y Suecia a los 16 años. No hay pues una regla universal; hay opciones dentro de la opción de seleccionar.
¿Conviene a Chile considerar la selección como una forma de discriminación arbitraria? Pienso que no. Si fuera así, cabría suprimirla tout court, en cualquier nivel y modalidad del sistema educacional. Este pronunciamiento desvaloriza el esfuerzo personal, deslegitima el mérito y resta al sistema un poderoso incentivo para mejorar.
¿Conviene que la selección por rendimiento académico opere sin ninguna restricción? Pienso que no. En efecto, si ella se introduce demasiado temprano, sólo servirá para encubrir el capital heredado por los alumnos en el hogar. En vez del esfuerzo personal se premia entonces la cuna. En vez de seleccionar, se discrimina.
¿Cuál es el momento oportuno para hacer la primera selección académica? Creo que no debiera ser antes del final del primer ciclo de la enseñanza básica.
¿Conviene a la sociedad aceptar el azar, resultado de un sorteo, como una alternativa válida frente a la selección por el rendimiento académico? Pienso que no. Sustituir el esfuerzo personal por una lotería azarosa nos retrotraería al período en que la agencia humana estaba en manos de un destino ciego y fatal. No es la lección que debieran aprender nuestros hijos.
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SIMCE: ¿qué podemos esperar?
José Joaquín Brunner
Columna publicada en el diario La Tercera, 13 mayo 2007
La pregunta clave no es si los resultados de 4° año básico están estables o estancados, sino si acaso hemos hecho lo necesario para mejorar los logros de aprendizaje de los alumnos. A esta crucial pregunta la respuesta es no; no hemos hecho lo que necesitaríamos hacer para cambiar la tendencia.
Primero, persiste hasta hoy la absurda idea que una educación de razonable calidad puede obtenerse con un gasto público por alumno 50% inferior al comúnmente considerado como imprescindible. Y, peor aún, insistimos en engañarnos, sosteniendo que, igual, el gasto ha crecido, sin reparar que tal esfuerzo ha servido, apenas, para alcanzar la mitad del nivel mínimo requerido. En breve, estamos comprando los resultados que obtenemos. Mientras el mercado de la enseñanza particular pagada nos indica que el costo de formar un alumno proveniente de un hogar rico en recursos económicos, sociales y culturales alcanza a alrededor de 150 mil pesos, nosotros pretendemos (hipócritamente) que el costo de formar a los niños de hogares pobres en estos recursos, podría equivaler a la quinta parte. Cosechamos lo que sembramos: un abismo cada vez mayor de aprendizaje entre niños provenientes de los dos extremos de la sociedad.
Segundo, sabemos hace rato, y ahora vemos confirmado, que más de la mitad de los alumnos de los grupos bajo y medio-bajo, y un 40% de los niños del sector medio –que en conjunto representan alrededor de un tercio del total de alumnos de 4° grado del país– no alcanzan el umbral mínimo de competencias necesarias para seguir aprendiendo normalmente durante su carrera escolar. Sin embargo, pretendemos que también estos estudiantes, que a los déficit del hogar agregan los propios de una mala formación inicial, pueden educarse en condiciones de abierto sub-financiamiento. Los condenamos así a seguir adelante sin siquiera haberlos dotado de las capacidades mínimas de lecto-escritura y matemática. ¿Cómo podrían, entonces, mejorar su desempeño?
Tercero, mantenemos para este mismo tercio de alumnos un régimen de salas de clase sobrepobladas, con 35 o más alumnos por profesor. En estas condiciones es imposible que alumnos rezagados en sus aprendizajes puedan recibir la atención personalizada que requieren para progresar más rápido.
Cuarto, una proporción mayoritaria de estos alumnos, los más vulnerables entre ellos, asisten a escuelas municipales. Sin embargo, hasta aquí poco hemos hecho para entregar a estos establecimientos la autonomía de gestión y las capacidades que necesitarían para enfrentar la compleja tarea que la sociedad les impone.
Quinto, tampoco hemos abordado integralmente el rediseño de la profesión docente –su formación inicial, estatuto laboral, evaluación, retribución e incentivos– al punto que contamos con algo así como un 5% de profesores destacados o de primera línea, cifra absolutamente insuficiente para dar un salto en los resultados de aprendizaje.
En fin, si no hemos hecho las tareas que nos corresponden como sociedad, ¿por qué habríamos de obtener mejores resultados en el SIMCE de los que merecemos? A fin de cuentas, el SIMCE no es más que un espejo que nos devuelve la imagen de nuestro pobre esfuerzo y falta de resolución para abordar los problemas de fondo de la educación chilena.
(c) La Tercera
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Brunner en su hora más crítica contra la política educacional del gobierno
Reportaje-entrevista, diario La Segunda, 11 mayo 2007
“Nadie puede esperar que cambiar la LOCE o tener una Superintendencia va a incidir tan directamente en los aprendizajes como las otras cosas que no se han hecho“.
“Lo peor que podría ocurrir, y puede ocurrir, es terminar con distintos instrumentos legales que no fueran coherentes ni convergentes entre sí“.
Por Jéssica Henríquez D.
Viene llegando de Argentina tras inaugurar un congreso educacional y ya va saliendo hacia Europa para evaluar el sistema de enseñanza superior española.
Sin embargo, el ex ministro e investigador educacional José Joaquín Brunner sigue de cerca cada paso que da el gobierno en materia educacional y el debate que han generado los resultados del último Simce, donde se reveló que el 40% de los alumnos de 4° básico apenas logra aprender los contenidos mínimos.
Cuando ya está a punto de lanzar el libro donde analizará, junto a otros importantes investigadores, la proyectada nueva Ley General de Educación (ver recuadro en pág. 25), conversó con “La Segunda”.
“Recién podríamos hablar en serio doblando la subvención”
-¿Le sorprenden los resultados del Simce?
-Uno debe preguntarse qué cosas hemos hecho realmente como país, que sea de suficiente magnitud, como para provocar cambios reales en los resultados. ¿Hemos aumentado de manera dramática la inversión por alumno? No. Tenemos un gasto promedio de $30 mil a $35 mil por escolar, cuando sabemos que recién podríamos empezar a hablar en serio con una subvención pareja para todos los alumnos del doble de ese monto. Por encima de eso, diferenciada”.
Continúa:
-¿Hemos reducido de manera dramática el número de alumnos por sala en cursos que atienden a los niños más vulnerables del país? Por cierto que no. Ahí sigue habiendo 40 niños por aula y no se pueden obtener los resultados que uno quisiera con ese número de escolares con dificultades.
-¿Hemos hecho una innovación radical en la formación de nuestros profesores de lectoescritura o Matemática del primer ciclo, que es donde el 40% de los niños no logra los dominios básicos? Tampoco.
-¿Nos hemos tomado en serio el problema de mil o dos mil colegios que no logran salir no de puntajes mediocres, sino de estar por debajo de la escala? No.
Por eso, dice, “si no hemos hecho ninguna de esas cosas, ¿por qué esperamos que se produzca un salto en los aprendizajes?”.
“Difícil” enmendar el rumbo
-¿Dentro del gobierno está así de claro el diagnóstico?
-No sé qué tan claro está, porque en este minuto la política educativa está demasiado concentrada en los instrumentos legislativos y en el marco institucional. Nadie puede esperar que cambiar la LOCE o tener una Superintendencia va a incidir tan directamente en los aprendizajes como las otras cosas que no se han hecho.
-¿Se está errando el camino?
-Se está concentrando la atención, tiempo y energía en trabajar sobre el marco institucional, lo cual en parte se explica por la movilización que hubo el año pasado. Pero eso debiera ser complementario en abordar los problemas de fondo que no están en la ley y que no tienen que ver con la regulación del sistema, no tienen que ver con incluir o no a los operadores con fines de lucro o sacar dos años más o menos en la selección de alumnos… Tienen que ver con cuestiones propiamente pedagógicas de funcionamiento del sistema, con el gasto por alumno que es un indicador elemental para después exigir mejores resultados.
Lucro: “fue un planteamiento equivocado”
-¿Hay problemas de prioridad?
-Uno siempre en política debe trabajar en varios frentes y ahora estamos trabajando nada más que el frente de temas legislativos, que además está bastante desordenado. Aquí no hay sólo una iniciativa legal (LGE), sino 4 ó 5 más que están en el Parlamento que a todas luces demorarán un par de años en concretarse. Entonces queda la pregunta de, ¿cuál es la consistencia de todo esto?.
-¿Se puede aún enmendar rumbo?
-Creo que es muy difícil en lo que resta de este gobierno, porque ya tiene una agenda semiconsolidada y tal cantidad de iniciativas legislativas institucionales que en realidad su mayor preocupación de aquí al final del gobierno va a ser cómo les da consistencia a estas distintas iniciativas. Lo peor que podría ocurrir, y puede ocurrir, es que uno terminara con distintos instrumentos legales que no fueran coherentes ni convergentes entre sí, lo que al final significa que tendríamos una institucionalidad contradictoria.
-¿Qué piensa de haber introducido el tema del lucro en la Ley General de Educación?
-Fue un planteamiento equivocado, porque lo que el gobierno ha dicho es que quiere buscar cómo regular mejor a los proveedores de educación, en cuanto a los requisitos para serlo, las cuentas que deben rendir y los compromisos pedagógicos que van a asumir. Si uno es consecuente con esas tres cosas, no necesita entrar en el terreno de cómo se constituyen jurídicamente en sostenedores. Si están bien establecidas las regulaciones, el tener o no fines de lucro no guarda relación con la calidad. Bastaría haberse concentrado en las regulaciones principales y no irse por una rama que al final lo único que produjo es una tormenta de discusiones que tanto el gobierno como el resto de la sociedad sabemos que es de muy difícil aprobación. Además de que personalmente creo que no debiera ser aprobado, cualquiera que haga un cálculo político razonable de las fuerzas que inciden en estos temas debiera saber que eso no tenía ninguna posibilidad de éxito.
Libro de debate: “No tiene ningún carácter polémico ni conspirativo”
Sólo dos semanas demoró el grupo de académicos encabezados por José Joaquín Brunner en tener listo un libro que analiza la Ley General de Educación y que entre sus autores cuenta a expertos de diversas tendencias.
“Somos gente con trayectoria en investigación educacional que buscamos hacer un aporte, sin ningún carácter polémico ni conspirativo, con la idea de contribuir al debate”, afirma
El libro será dado a conocer la próxima semana. En él cada autor aborda bajo su firma un tema específico. Entre los autores se cuenta a Mariana Aylwin (ex ministra), Carlos Peña (rector de la Universidad Diego Portales), Claudio Orrego (alcalde de Peñalolén), Abelardo Castro (ex decano de Educación) y los investigadores Jorge Manzi, Alejandra Mizala, Harald Beyer, Cristian Cox y Loreto Fontaine.
“No es una propuesta alternativa, sino un conjunto de planteamientos sobre los temas principales contenidos en el proyecto de Ley General de Educación y asuntos que rodean a esta iniciativa, como es la Superintendencia, el régimen de financiamiento y la gestión escolar”, dice.
Uno de los grandes ausentes del libro es Patricia Matte (directora de la Sociedad de Instrucción Primaria), quien no pudo sumarse porque cuando recibió la invitación “tuvo que asumir una responsabilidad pública de representar en esta suerte de gabinete en las sombras de Educación por parte de la Alianza”.
“El gobierno debiera liderar y, ciertamente, no lo está haciendo”
Descontento con la forma como está actuando el gobierno se manifiesta José Joaquín Brunner. “Es un actor que debiera liderar y, ciertamente, no está conduciendo el debate y el proceso de toma de decisiones como me gustaría”.
Entre otras cosas, dice, porque tiene la tendencia de sólo proponer debate, abrir discusiones y generar deliberaciones. “En Educación, por ejemplo, eso se hizo con una comisión asesora de la Presidenta. Uno esperaba el momento de la decisión con una propuesta de gobierno, pero el gobierno presentó un conjunto de instrumentos que se deben debatir en el Parlamento. El punto es ¿en torno a qué el gobierno quiere conseguir acuerdos? ¿En torno a qué se juega?”.
Y ejemplifica diciendo que en la Ley General de Educación, “donde aparece claramente el tema del lucro referido a los colegios particulares pagados, el gobierno se apresura en decir no es eso lo que queremos, ese punto lo vamos a retirar una vez que lleguemos allá. Sobre la no selección de alumnos dicen que aparece hasta 8° básico pero en realidad podría ser menos… Entonces uno se pregunta ¿qué es lo que realmente quiere proponerle el gobierno al país para lograr acuerdos?”.
Recalca: “El camino de proponer ideas para el debate e irlas revisando en el proceso es impecable desde el punto de vista democrático, pero desde el punto de vista de la efectividad de la democracia, no funciona”.
Para Brunner, lo que está ocurriendo “tiene mucho que ver con las dificultades de arribar a sólidos acuerdos dentro de la Concertación. Con el fenómeno de dispersión de opiniones, de personalización de los liderazgos y debilitamiento de los partidos que ha ocurrido últimamente… ¿cómo se entiende con la oposición, si no logra concitar un mínimo orden de apoyo dentro de la Concertación?
-¿Está agotada la Concertación?
-Creo que ha llegado a una situación límite. Si ha agotado su ciclo como capacidad gobernante, está por verse. Pero qué duda cabe que hoy la capacidad gobernante de la Concertación, que fue su gran carta de triunfo a partir de 1990, esta mellada, debilitada, dispersa y desordenada. La Concertación vive un fenómeno de pérdida del sentido de responsabilidad gobernante y cuando pierde eso, pierde su principal capital que es el ofrecer una clarísima visión de conducción al país. Ahora la Concertación en la práctica se ha separado del gobierno y constituye una suerte de oposición fraccionalista a sus iniciativas, discute cada una de las políticas en sus fundamentos públicamente, lo que es una suerte de abandono de la responsabilidad gobernante y pone en duda la capacidad de seguir en el poder después de la próxima elección.
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Notas de base empleadas para la presentación oral del tema Los principios en el Proyecto de Ley General de Educación: Tres test para probar su consistencia; Sminario ¿Hacia una Educación de Calidad?, realizado el día 8 de mayo en la Pontificia Universidad Católica de Chile.
LOS PRINICIPIOS EN EL PROYECTO DE LEY GENERAL DE EDUCACIÓN (LEGE): TRES TEST PARA PROBAR SU CONSISTENCIA
José Joaquín Brunner
Santiago, 8 de mayo 2007.
I
¿Qué son “principios” conforme a la Real Academia Española (RAE)?
• Son “bases, origen, razón fundamental sobre la cual se procede discurriendo en cualquier materia” (3ª acepción RAE)
• “Cada una de las primeras proposiciones o verdades fundamentales por donde se empieza a estudiar las ciencias o las artes” (5ª)
• “Norma o idea fundamental que rige el pensamiento o la conducta”
(8ª)
• Derecho: “Norma no legal supletoria de ella y constituida por doctrina o aforismos que gozan de general y constante aceptación de jurisconsultos y tribunales”
En suma, los principios son enunciados de carácter normativo; sirven de guía para aplicar e interpretar la ley; declaran su doctrina básica, su razón de ser.
II
El riesgo más usual en estas materias es convertir los principios en lo que solemos llamar “meras declaraciones de principios”; esto es, enunciados demasiados generales, imprecisos o ambiguos que declaran intenciones sin
consecuencias prácticas para la ley y su aplicación a la cambiante realidad del sistema.
No es lo que se necesita, pues estos principios, que encabezan la LEGE, deben servir para orientar su articulado y otorgarle su doctrina de base, que sirva mañana para su adecuada aplicación e interpretación.
En efecto, el propio Mensaje del Proyecto destaca la importancia de estos principios en su apartado capítulo III. 2:
El proyecto que se somete a discusión, consagra los principios que inspiran al proceso educativo chileno, entre los cuales destacan la universalidad y gratuidad del acceso, la calidad, la equidad, la participación, la responsabilidad, la articulación del sistema educativo, transparencia y flexibilidad. Dichos principios se han socializado en el debate y también han sido incorporados en otras legislaciones educacionales comparadas.
¿Cómo evaluar estos principios?
Propongo tres test sucesivos.
III
1. El test de la claridad y precisión de los principios enunciados
(En minúscula el texto del Proyecto; en mayúscula mi comentario)
a) Universalidad y educación permanente. La educación debe estar al alcance de todas las personas a lo largo de toda la vida. NO ES PARA NADA CLARA NI EVIDENTE LA FÓRMULA EMPLEADA DE “ESTAR AL ALCANCE DE TODAS LAS PERSONAS”. ¿SIGNIFICA ESTO QUE TODA EDCACIÓN DEBE SER ACCESIBLE PARA CUALQUIERA PERSONA A LO LARGO DE SU VIDA? ¿O QUE DEBERÍA SER GRATUITA EN TODOS LOS NIVELES? ¿O QUÉ DEBE ESTAR AL ALCANCE DE TODOS BAJO MODALIDADES PRESENCIALES O BIEN MEDIANTE EL USO DE LAS TIC?
b) Calidad de la educación. La educación debe propender a que todos los alumnos, independiente de sus condiciones y circunstancias, alcancen los estándares de aprendizaje que se definan en la forma que establezca la ley. ¿ES ESTA UNA “MERA DECLARACIÓN” O UNA RESPONSABILIDAD DEL ESTADO, O DE LAS ESCUELAS, Y BAJO QUÉ CONDICONES, QUE TODOS ALCANCEN LOS ESTÁNDARES FIJADOS POR LA AUTORIDAD?
c) Equidad del sistema educativo. El sistema propenderá a la integración e inclusión de todos los sectores de la sociedad, estableciendo medidas de discriminación positiva para aquellos colectivos o personas que requieran de protección especial. PROPENDER ES NADA MÁS QUE “INCLINARSE HACIA ALGO”. ¿ES SUFICIENTE CON ESTO? ¿QUÉ SIGNIFICA EN ESTE CONTEXTO LA INTEGRACIÓN DE TODOS LOS SECTORES?
d) Participación. Los miembros de la comunidad educativa tienen derecho a ser considerados en el proceso educativo y en la toma de decisiones. UN “DERECHO A SER CONSIDERADO” ES ASAZ AMBIGUO. SIGNIFICA SER TRATADO CON URBANIDAD Y RESPETO”; QUIZÁ, SER TOMADO EN CUENTA. ¿VALE LO MISMO ESTE PRINCIPIO PARA PARTICIPAR EN EL PROCESO EDUCATIVO Y PARA INTERVENIR EN LA TOMA DE DECISIONES?
e) Responsabilidad. Todos los actores del proceso educativo deben ser evaluados y rendir cuenta pública respecto de sus logros educativos. “¿QUÉ SE INCLUYE BAJO LA FÓRMULA “TODOS LOS ACTORES”? ¿TAMBIÉN LOS PADRES Y APODERADOS Y LOS MUNICIPIOS QUE SOSTIENEN ESCUELAS?
f) Articulación del sistema educativo. Las personas pueden entrar o salir de él, o cambiarse de modalidad, progresando en el sistema. ¿ DEBE ENTENDERSE QUE ESTE PRINCPIO FUNDA UN DERECHO DE LAS PERSONAS? ¿O ES MERMAMENTE UNA DECLARACIÓN DE INTENCIONES?
g) Transparencia. La información del conjunto del sistema educativo, incluyendo la de los resultados académicos, debe estar a disposición de los ciudadanos. ¿QUÉ SE DEBE ENTENDER POR “CONJUNTO DEL SISTEMA”? ¿EL SISTEMA EN SU CONJUNTO O TODAS Y CADA UNA DE SUS PARTES? ¿TODOS LOS CIUDADANOS TIENEN EL MISMO DERECHO A SER INFORMADOS?
h) Flexibilidad. El sistema debe permitir la adecuación del proceso a la diversidad de realidades y proyectos educativos institucionales. ¿DE TODOS LOS PROCESOS QUE FORMAN PARTE DEL “PROCESO” EDUCATIVO? ¿SIGNIFICA PERMITIR, POR EJEMPLO, QUE CADA ESTABLECIMIENTO ELIJA CUÁNTO DEL CURRÍCULUM NACIONAL ENSEÑA? ¿CÓMO SE COMPATIBILIZA ESTO CON LOS PRINCPIOS DE CALIDAD Y EQUIDAD?
En suma, hay un conjunto de imprecisiones y ambigüedades en el enunciado de los principios que dificulta que ellos puedan cumplir su función normativa y de guía de la interpretación jurídica de la ley.
2. El test de la coherencia entre los principios enunciados y el resto de las disposiciones contenidas en el Proyecto de LEGE.
El principio de la universalidad naturalmente choca con el hecho que “la educación” no está al alcance de todos a lo largo de la vida:
• hay requisitos de acceso para los diversos niveles
• hay edades mínimas y máximas
El principio de la calidad, relativo a alcanzar los estándares fijados por la autoridad, es impracticable a menos que se establezca la responsabilidad del Estado y la sociedad de entregar a las escuelas las capacidades, condiciones y recursos que permitan materializar esta “buena intención”.
El principio de equidad, tan loable, sólo señala la posibilidad de establecer “discriminaciones positivas” pero no señala que es un principio, también, el de excluir cualquiera “discriminación negativa”, esto es, “arbitraria”, asunto este último que luego aparece mencionado en el discutible articulo sobre “selección” de alumnos.
El principio de participación se inclina en el cuerpo del Proyecto más en favor de la participación en los derechos y beneficios y es menos preciso y exigente en cuanto a la participación en los deberes y responsabilidades, lo que no parece ser la mejor opción en un sistema que busca volverse más exigente y justo en materias de calidad.
El principio de responsabilidad habla de la evaluación de todos los actores pero no señala , lo que luego aparece claro en el articulado, que se trata de una responsabilidad del sistema frente al Ministerio, que reserva para sí la evaluación de alumnos, profesores y establecimientos, sin perjuicio de una evaluación adicional de colegios que (supongo) podría quedar en mano de una Superintendencia.
El principio de articulación del sistema, tal como está enunciado, no pasa de ser una “declaración de principio”, pues luego el proyecto no contempla mecanismos operativos a través de los cuales podría materializarse dicha articulación.
El principio de transparencia incluye taxativamente la información sobre resultados a los ciudadanos, pero más adelante limita esta información de distintas formas.
El principio de flexibilidad habla de la “adecuación del proceso a la diversidad de realidades y proyectos educativos institucionales”, pero luego impone al principal agente del proceso –la escuela– una serie de trabas que bien podrían limitar su capacidad de adecuación.
En suma, este segundo test muestra que se requiere trabajar más finamente los principios para que, una vez precisados, ellos sirvan realmente, “transversalmente” como se dice ahora, como entramado doctrinario de base del conjunto del articulado.
V
3er test: el de la suficiencia y pertinencia. Esto es, si acaso los principios enunciados son realmente todos los que deberían “inspirar” a nuestro sistema o si faltan uno o más que son pertinentes, relevantes, para el sistema. Pienso que este es el test más importante y decisivo.
Enumero a continuación los principios que se hallan ausentes y, sin embargo, resultan altamente pertinentes para nuestro sistema.
• No se asume entre los principios la pareja “derecho de las personas” a una educación (de calidad) y “libertad de enseñanza”, es decir de las familias para elegir la educación de sus hijos y de los privados para crear y gestionar escuelas, que en realidad debería ser el eje básico que estructure esta Ley, tal como, en cambio, aparece en la Constitución. El hecho de que estos principios estén consagrados en la Constitución no obsta, sino que a mi juicio vuelve necesario, que se especifiquen en la Ley General.
• No se enuncia el principio del carácter mixto de nuestro sistema, con participación de proveedores públicos y privados. Ni se menciona el principio, corolario del anterior, de que el sistema supone y necesita la cooperación público – privada.
• No se declara, a nivel de principios, que los sostenedores privados podrán constituirse con libertad bajo la forma jurídica que elijan, sometiéndose a los requisitos y regulaciones de la ley, lo cual habría evitado la polémica sobre sostenedores constituidos como sociedades comerciales o “con fines de lucro”.
• Nada se dice respecto de la igualdad de trato que debe existir entre las diferentes categorías de proveedores o sostenedores, que es una consecuencia de un sistema mixto con libertad de enseñanza, donde los privados no son meros “cooperadores” de la función del Estado, sino parte esencial del sistema sujetos a un mismo conjunto de derechos y regulaciones.
• No se enuncia el principio más importante para un sistema descentralizado, cual es el de la autonomía de gestión de que deben gozar las escuelas, sean ellas sostenidas por los municipios o los privados.
• No se señala el principio más importante de un sistema que busca la calidad, cual es, que éste actuará bajo un régimen independiente de aseguramiento de la calidad administrado por una agencia (o superintendencia) de carácter independiente y de naturaleza técnica.
• No se establece el principio matriz de conducción y coordinación del sistema, que estaría conformado por un órgano autoridad curricular (un Consejo independiente del Gobierno); una agencia aseguradora de la calidad que evalúa a alumnos, profesores y establecimientos, y un Ministerio que formula políticas, dicta normas generales, presenta a la autoridad curricular los currícula, programas y estándares para su aprobación, financia a los establecimientos subsidiados y actúan a favor de ellos mediante programas de apoyo y desarrollo.
• Tampoco se señala en el nivel de principios cuáles son las bases del régimen de financiamiento público del sistema; esto es, que el financiamiento ha de orientarse hacia los alumnos como titulares del derecho a la educación; que debe fijarse el monto del subsidio en relación con las características socio-económicas de los alumnos y con otros parámetros, todo esto dentro de un régimen bien definido de rendición de cuentas y supervisión.
En suma, algunos de los principios que personalmente considero los más importantes y relevantes para nuestro sistema están ausentes y su inclusión debería discutirse ahora en el Parlamento.
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Respuestas a cuestionario de La Nación, 23 abril 2007
En relación a la Superintendencia de Educación, cuyo proyecto será presentado a fines de mes, me interesa conocer su opinión acerca de tres puntos en torno a los cuales el Consejo Asesor Presidencial para la Calidad de la Educación no obtuvo acuerdos.
¿Debe esta agencia abarcar a los colegios pagados?
R: Depende de los asuntos de que se trate. Si la agencia aseguradora de la calidad o Superintendencia se hace cargo, como creo debiera ocurrir, de la evaluación de los logros de aprendizaje de los alumnos conforme a los estándares que defina la autoridad, ya bien mediante la aplicación del SIMCE y/o de otros exámenes externos y a través de la participación de colegios chilenos en pruebas internacionales como PISA y TIMSS, esta función debiera cubrir a todos los colegios, independientemente de la naturaleza de su sostenedor. En cambio, la inspección o supervisión de colegios pienso debería aplicarse obligatoriamente sólo a los establecimientos subvencionados, y, además, bajo la regla: a mejor desempeño de un colegio, menor intensidad y frecuencia de la inspección.
¿Debe hacerse cargo de la fiscalización del uso de los recursos?
R: Evidentemente sí pero sólo para el caso de los establecimientos subvencionados y dentro de un marco más general de evaluación de la gestión de estos establecimientos.
¿Qué modelo internacional podría adaptarse mejor a la realidad chilena?
R: En asuntos de aseguramiento de la calidad educacional podemos aprender valiosas lecciones de diversos países, particularmente, creo yo, de Nueva Zelanda, Australia, Holanda y España.
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Columna de opinión publicada en la seciión Artes y Letras de el diario El Mercurio, 22 abril 2007
Lucro y educación
La tajante oposición entre lucro y educación tiene una larga historia. San Bernardo, a comienzos del siglo XII, condena a los banqueros por vender tiempo, propiedad exclusiva de Dios, y a los maestros de escuela por vender el conocimiento, que sólo a Dios pertenece. Luego, el Concilio de Letrán, en 1179, proclama la gratuidad de la enseñanza.
Tras esta oposición moral se sugiere, además, una necesidad social: la enseñanza de los estudiantes pobres sólo es posible en los colegios catedralicios, sostenidos por la renta y las prebendas eclesiásticas. Cuando surge el Estado moderno, él se hace cargo de extender aquel principio y de responder a esta necesidad mediante la provisión masiva de enseñanza pública. De paso, obtiene el control sobre la principal palanca de integración nacional.
Pero, ¿qué ocurre con la expansión de capitalismo después de la Revolución Industrial? J.S. Mill, en 1869, plantea en nuevos términos las viejas cuestiones.
La educación pública, afirma, coexiste ahora con escuelas propietarias (particulares pagadas); con escuelas sostenidas por fundaciones y, también, con el ímpetu de quienes ofrecen el servicio educacional a cambio de dinero.
Y en seguida formula dos preguntas claves: “¿Es la educación una de aquellas mercancías cuya provisión puede entregarse al interés rival de los vendedores? ¿Es la educación una necesidad pública que se halla satisfecha por el estímulo común del principio del comercio?”
Sus respuestas muestran que es un liberal bien temperado. Por un lado, aboga por el derecho de las fundaciones a proporcionar educación en nombre de la diversidad y los derechos de las minorías. Por el otro, aunque desconfía de la uniformidad característica de la provisión pública, admite su presencia como una necesidad social. Y, en cuanto al comercio en la educación, alega que sólo puede contribuir a la sociedad bajo adecuadas regulaciones, debido a la existencia de lo que hoy llamaríamos fallas de mercado y asimetrías de información.
En efecto, sostiene que “cuando la ignorancia del cliente es grande, el motivo del comercio (i.e., el lucro) actúa mucho más poderosamente en la dirección de una competencia en las artes del engaño y la autopromoción que del mérito”. Ergo, Mill se sitúa en las antípodas del pensamiento neoliberal.
El Estado chileno buscó tempranamente seguir esta línea. La Ley de Instrucción Primaria Obligatoria (1920) establece una subvención por alumno en favor de escuelas sostenidas por todo tipo de agentes privados: propietarios, industriales, instituciones de beneficencia y sociedades de cualquiera clase, incluso comerciales, bajo la condición de cumplir con una serie de requisitos legales.
Tal ha sido la tradición nacional, no siempre bien lograda por el lado de las regulaciones. La LOCE es sólo un botón de muestra. En suma, Chile hace rato optó por la colaboración público-privada en su sistema escolar. Y, apartándose de San Bernardo, ha creído posible compatibilizar el servicio público, la filantropía y el principio comercial.
Mi propia visión es que conviene mantener esta tradición, mejorándola, sin retroceder a los tiempos en que las sociedades aún no emprendían los caminos de la secularización y la diversidad.
Términos y Condiciones de la información
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Columna de opinión publicada en el diario El Mercurio, 18 abril 2007
Educación: ¿Son posibles los acuerdos?
El debate suscitado por el Proyecto de Ley General de Educación necesita reorientarse constructivamente. Al momento, la áspera controversia no conduce a los compromisos imprescindibles para sustituir la LOCE. Sin embargo, nadie desea su continuación; al contrario, todos manifiestan buscar una más apropiada institucionalidad escolar. ¿Cómo lograr que esta intención se plasme en acuerdos?
Primero, restituyendo el consenso en torno a los fundamentos del sistema. En efecto, ellos no están en cuestión. Chile posee un sistema mixto de provisión educacional, cuyo eje es la colaboración público-privada. La mitad de la matrícula escolar es provista por establecimientos privados, la mayoría subsidiados por el Estado. Esta realidad se halla enraizada en la historia del país y es una de sus fortalezas.
Segundo, en resguardo de la libertad de las personas y el pluralismo en la sociedad, nuestro sistema admite variados tipos de proveedores. Lo anterior obliga a regular con precisión las condiciones que deben reunir los proveedores, así como sus derechos y responsabilidades. El proyecto, al introducir mayores exigencias para acreditar a los sostenedores, busca justamente garantizar su solidez y el de su proyecto educativo. En este punto las debilidades de la LOCE son bien conocidas.
Tercero, sin embargo, apartándose de una larga tradición según la cual el Estado reconoce y financia establecimientos sostenidos por “instituciones de beneficencia, por sociedades de cualquier clase, por particulares o con los emolumentos de los padres de familia”, según ya establecía la Ley 3.654 de Educación Primaria Obligatoria (1920), ahora se obligaría a los colegios privados a tener un sostenedor constituido únicamente como fundación o corporación; es decir,