Puntos de conversación emplados como base para la presentación sobre “Factores que han influido en la agenda de educación superior 2010-2012: análisis del contexto político y de la contingencia”, en el marco del Seminario “La agenda de políticas en educación superior: equilibrando problemas, alternativas y soluciones” organizado por Aequalis y realizado en el CEPPE-PUC, Miércoles 16 de enero de 2013.
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Talking Points
El dominio de la política y las políticas nos confronta siempre con una escena de incertidumbres, ambigüedades, ambivalencias, múltiples narrativas y lecturas, controversias, intereses en pugna, interpretaciones en competencia, información incompleta, conocimientos expertos divergentes, etc.
La pregunta de Goffman, what is going on, es aquí particularmente difícil de responder. Mas difícil aun es hacer sentido.
La noción de AGENDA puede ayudar a crear un cierto orden.
En efecto “los estudiosos del establecimiento de agendas (agenda setting) buscan trazar los senderos causales a lo largo de los cuales se mueven los asuntos públicos, y predecir cuáles asuntos pueden eventualmente ingresar a la agenda decisioria”. (Majone, 228).
1. Lo primero que interesa desde la perspectiva del agenda setting son los diversos asuntos que, empujados por diferentes actores, buscan entrar en el foco de atención de los decisores y ocupar un lugar dentro de la agenda.
Los últimos tres años han sido prolíficos en asuntos que pugnan por ser reconocidos en la esfera pública y pasar a formar parte de la agenda de decisiones:
• movimiento estudiantil –expresado en CONFECH– exigiendo gratuidad y fin del lucro, temas que llegan a copar la esfera pública en algunos momentos y reverberan allí desde entonces
• Rectores de universidades estatales que reclaman un nuevo trato
• Convergencia de organismos, movimientos, personalidades, parlamentarios, partidos, planteando el asunto de l fortalecimiento de la EP
• Los científicos básicos, reclamando por más recursos para Conicyt
• Investigadores y experto ponen el tópico de la inclusión del ranking de notas en el proceso de admisión primero en discusión y luego logran empujarlo hasta la agenda decisiones del actor decidor (CRUCH), etc.
Un novedad en este plano es que el propio ministro de educación y su cartera se han convertido en activos promotores de asuntos, tales como la duración excesiva de las carreras, las altas tasas de deserción, la escasez de información para accountability, el uso de clasificaciones de universidades para efectos de asignación de recursos, nuevas formas de calcular aranceles de referencias, etc.
Nótese además una cuidadosa estrategia de utilización de estudios y organismos internacionales para legitimar/apoyar la puesta en escena de estos tópico ministeriales.
En suma, 2010-2012 ha sido un período de intensas disputas por poner asuntos, temas, narrativas, en la esfera pública y por obtener su ingreso a la agenda de asuntos a ser considerados por los decisores.
Una radiografía de estas disputas mostraría:
— Pluralidad de actores: corporativo-institucionales (con sus voceros), sociales de tipo movimientos(con su presencia en las calles pero también sus “intelectuales orgánicos”), actores mediáticos, políticos, think tanks, académicos, gremial-profesionales (colegios, por ej.)., cada uno con diversos recursos de poder y redes de influencia así como con mayor o menor capacidad de vetar o de formar alianzas.
— Diversidad de temas que se traslapan, entrecruzan, pueden excluirse unos a otros, forman encadenamientos, se jerarquizan, poseen diverso impacto de opinión pública, etc. Por ejemplo: lucro-gratuidad-equidad-bien público
— Variedad de discursos que compiten por legitimar esos asuntos y las perspectivas con que los abordan los diferentes actores:
o el discurso de la desigualdad y de la ES como pieza fundamental de igualdad, equidad, movilidad social, cohesión social, etc. (que tienen “marca registrada” progresista hoy a la vez que es asumido por todos y que, mirado desde la sociología, por ejemplo, resulta tener pies de barro…)
o el discurso de ES como bien publico esgrimida con diversas pretensiones: contra la visión de la ES como bien de consumo, para apoyar reivindicaciones de financiamiento, como señal distintiva de ciertas universidades, etc.
o el discurso de la ES como plataforma de la economía, competitividad, empleabilidad, productividad y su dimensión de beneficios privados (tasas de retorno y otros beneficios privados, monetarios y no monetarios)
o el discurso de la sociedad del conocimiento, la innovación y rol CyT de la ES
A MANERA DE CONCLUSIÓN de este primer aspecto:
==> hay más temas que nuca antes pugnando por ingresar a la agenda de asuntos públicos;
==> hay una mayor proliferación de discursos y argumentos en pugna;
==> hay menos acuerdo que nunca antes sobre cuáles son temas relevantes y cómo enmarcarlos y conducirlos hacia la fase de decisiones;
TODO ESTO CREA LA IMAGEN Y SENSACIÓN DE UNA ESCENA CONFUSA, ABIERTA, SIN ORDEN JERARQUICO DE ASUNTOS NI CLARIDAD DE UN TRAZADO U HORIZONTE:
• Se critica al Gobierno de carecer de una visión, una estrategia, prioridades y una carta de navegación;
• Se atribuye a los demás actores relevantes falta de perspectiva, confusión, mero tactismo o pura defensa de intereses corporativos (CRUCH, propias IES, al movimiento estudiantil, partidos de gobierno y oposición, etc.).
2. En un régimen político fuertemente presidencial, la agenda de decisiones es –esencialmente– la agenda gubernamental, siendo el gobierno, además, quien posee los necesarios recursos para seleccionar, filtrar, articular o vetar los asuntos y transformarlos en iniciativas de política y legislación (o bien, convertirlos en asuntos de no-decisión).
Desde el inicio del actual gobierno, sin embargo, y especialmente al comenzar los conflictos, el Ejecutivo optó por mantener una agenda abierta. El Programa 2010-2014 era más bien escueto y bastante general. Luego, la propuesta ministerial llamada 9+1 abarcó prácticamente todo. Y, enseguida, se fueron agregando nuevas declaraciones y objetivos gubernamentales como “el año de la ES” (¡ahora veo que 2013 será el año de la innovación!), el fugazmente famoso GANE y su FE (Fonde de la Educación), otros diversos fondos especiales y múltiples iniciativas en respuesta a demandas, presiones, conflictos.
Pienso que el gobierno, a poco andar, abandonó la idea de tener una visión y estrategia con prioridades y perfil, a lo que ciertamente contribuyó la rotación de 3 ministros en menos de tres años, cada uno con estilos y preferencias bien distintas.
Se impuso así un diseño táctico, de respuestas uno a uno a los conflictos, con una clara inclinación –buscada o meramente aceptada– por soluciones que entrañan habitualmente: MAS REGULACIONES Y MAS GASTO, en las antípodas por ende de “soluciones neoliberales” (véase las críticas ayer en La Tercera al proyecto del gobierno de nuevo sistema de acreditación por Rodrigo Castro y en la editorial del diario).
EN SUMA, este gobierno construye sobre la marcha, se concentra en lo táctico, busca administrar problemas y sin embargo se ha hecho cargo de necesidades sistémicas por mayor regulación y gasto.
3. Por lo mismo la agenda implementada necesita ser reconstruida a posteriori. Esto puede hacerse en torno de los tres ejes de mayor concentración de decisiones-acciones del Gobierno:
A. Eje del financiamiento: ha habido un esfuerzo consistente de continuidad. El gasto público ha pasad de 0,48% del PIB en 2005 a 0,79% en 2010 y se situará en torno a 1% del PIB en 2013. El Gobierno, también en continuación de lo que venían haciendo los gobiernos de la Concertación, ha usado los recursos provenientes de los contribuyentes como subsidios a la DEMANDA y a la OFERTA.
A la Demanda, ampliando las becas, incluyendo CFTs e IPs, y unificando y mejorando el diseño de los créditos. Se ha introducido un principio de gratuidad parcial con un esquema más solido de créditos.
A la Oferta, mediante aportes basales sujetos a una clasificación de universidades y un formula para la repartición dentro de las categorías (habrán visto ustedes la polémica de las autoridades de la UCH contra el Ministerio en este punto); mediante convenios de desempeño y un abanico diversificado de fondos competitivos de apoyo a la investigación.
En suma: ha existido una política activa de incremento del gasto (incluyendo una mini-reforma tributaria), que produce un mejor equilibrio entre gasto público y de los hogares, y un total de inversión de los más altos el mundo.
B. Eje de gobernanza del sistema: Se ha esbozado una nueva institucionalidad de gobierno del sistema pero está lejos de materializarse:
— Se anunció la creación de una SUBSECRETARÍA de Educación Superior: nada ocurrió;
— En cambio, el Mineduc ha jugado un papel más proactivo en el sector, en términos de supervisión, controles, exigencias de informar y, como se vio, movilización de temas de agenda;
— El marco legislativo básico, la LOCE, continua intocado;
— Se propuso al Parlamento la creación de una Superintendencia de ES, que se halla en lento tramitación;
— Se está proponiendo ahora el establecimiento de una Agencia de Acreditación en reemplazo de la CNA, que se halla en crisis y respecto de la cual el gobierno mostró inicialmente bastante desidia en cuanto al nombramiento de su Presidente;
— No es claro cómo se pretende estructura el nuevo régimen de aseguramiento de la calidad;
— Un punto clave –el de la información– ha experimentado algunas mejoras en el ámbito de la transparencia de las universidades estatales, la información financiera, la información estadística básica (SIES) y la información sobre empleabilidad y rentabilidad (Mi Futuro), pero lo más importante –la información para la elección de los estudiantes—sigue siendo dispersa, débil e insuficiente y tiende a ser reemplazada por rankings (dudosos) y publicidad (cara y frecuentemente engañosa);
— La idea del gobierno de establecer una interlocución con el conjunto de los actores institucionales del sistema, no prosperó.
— La institucionalidad de la CyT no parece haber avanzado; al contrario, hay mayor incertidumbre respecto del destino administrativo de Conicyt y debido al rol apagado o confuso del CNIC.
En suma, el frente del gobierno del sistema –clave para su futuro desarrollo y para el cumplimiento del papel del Estado en este sector– muestra mucha incitativa pero escasa concreción y el sistema continua por lo mismo con un déficit de conducción.
C. Eje de la función educativa, en torno al cual giran los procesos de enseñanza y aprendizaje que son –a nivel del sistema– la función clave del sistema. Aquí pueden distinguirse en la agenda de decisión e implementación tres fases.
–Acceso: el régimen de admisión se halla cuestionado, hay una sorda pugna en torno a su control y administración, carece de responsables claros, es terreno de disputa entre el Ministro y Rectores del CRUCH. como ha vuelto a ratificarse en estos últimos días con la más reciente innovación: el uso de una bonificación del puntaje PSU en función del lugar de ranking de los alumnos de la enseñanza media subvencionada.
–Procesos: hay una polémica más bien inconducente sobre la duración de carreras, las tasas de deserción y la tasa de graduación inoportuna. Lo mismo puede decirse de la adopción de un régimen de créditos de aprendizaje. La paradoja es que la polémica tienen lugar entre los decisores de política pero se conduce como si fuese un foro académico…
— Resultados: hay poca actividad en el frente de la relevancia de los estudios y currículos, de la pertinencia de los certificados, del control de calidad y valor agregado por los programas, etc., salvo en cuestiones puntuales como la idea de tener acreditación obligatoria de algunas carreras, el movimiento hacia la obligatoriedad de los exámenes finales en Medicina y Pedagogía. Los temas de empleabilidad están sub-atendidos. Igual como antes, hay escasa atención asimismo por la educación vocacional y el uso de NTIC en la educación superior.
EN SUMA, en el plano de la función educativa del sistema, de la formación de capacidades, hay un desordenado avance en algunas líneas, proliferación de enunciados y controversias en otras, y poca implementación en general.
Concluyo, entonces, que:
a) Propiamente no hay una agenda que conduzca una transformación de la ES. Tampoco hay una visión o una estrategia de largo palazo o una carta de navegación.
b) Hay una intensa polémica, disputa, por poner temas en la agenda pública y empujarlos hacia la agenda de la decisión.
c) La agenda de decisión, sin embargo, está copada por los asuntos nacidos de conflictos, crisis, presión de actores, reclamaciones coyunturales y acciones defensivo, negociadoras del gobierno.
d) De modo tal que la agenda de implementación está dominada por estos últimos asuntos; aparece inevitablemente desordenada, discontinua, ambigua, ruidosa, adversaria.
e) Con todo, las decisiones e implementaciones han adquirido una doble faz de continuidad y profundización en cuanto a aumentar el gasto público y ampliar o fortalecer regulaciones.