Educación superior en Chile: de los mercados a los roles estatales
Desde hace cuatro décadas y media, la educación superior (ES) chilena opera como un laboratorio de referencia para el estudio de políticas comparadas. Los puntos de partida y llegada pueden fácilmente perfilarse como situados en las antípodas. En cuanto a la trayectoria intermedia —entre un punto y el otro— ocurren decenas de cambios que afectan al sistema y las políticas, giros abruptos, rupturas y continuidades, y un constante dinamismo de despliega desde un estadio inicial de relativa simplicidad hasta uno, actual, de relativa complejidad. Esta se manifiesta en la arquitectura del sistema, sus dinámicas, formas de gobernanza y definición de políticas e instrumentos.
Reforma neoliberal en dictadura
En plena dictadura de Pinochet (1973-1989), el régimen militar impuso una profunda reforma inspirada en principios neoliberales y prácticas autoritarias:
- Control político sobre las ocho universidades entonces existentes —dos estatales y seis privadas sin fines de lucro— con el propósito de desactivar su autonomía institucional y de crítica intelectual.
- Apertura del sistema a nuevos proveedores privados a través de mercados desregulados, universidades (sin fines de lucro), institutos profesionales (IP) y centros de formación técnica (CFT) (ambos con la opción de constituir fines de lucro).
- Nuevo modelo de financiamiento con reducción de fondos basales para las ocho universidades preexistentes, arancelamiento generalizado del acceso, régimen de crédito estudiantil y competencia por recursos para I+D y por captación de los “mejores” estudiantes admitidos en la ES.
Basado conceptualmente en la libre elección y la soberanía de los estudiantes (consumidores) y sus familias, este esquema descansaba en el principio de costos compartidos. Por un lado, los estudiantes, usuarios del servicio, financian por sí mismos (hogar/familia) o con un crédito subsidiado por el Estado, los beneficios privados de la ES (adquisición de capital humano técnico y profesional). Por el otro, el Estado financia competitivamente los aspectos de bien público de la ES: núcleo académico de las instituciones, acceso equitativo (becas y créditos subsidiados) y la producción de conocimiento avanzado y su difusión en la comunidad.
Según un análisis de economía política de la ES, se establecieron así las bases en Chile de una variedad de capitalismo académico de mercado con fuerte impronta privada.
Concluida la dictadura en 1989 en virtud de protestas ciudadanas y una ascendente oposición cívica expresada en un plebiscito con amplia mayoría contraria a la continuación del gobierno militar, se inicia una transición pacífica hacia la democracia.
Reformas para administrar los mercados
En materias propias de ES, la transición y posterior consolidación de la democracia durante la década de 1990, y de ahí en adelante durante el nuevo siglo hasta 2014, mantuvo las bases de ese régimen de economía política. Sin embargo, introdujo, en varios aspectos, reformas incrementales y modificaciones de variable envergadura, según se muestra resumidamente a continuación.
Cuadro 1. Chile: Transformaciones del capitalismo académico, 1990-2014
| Diseño inicial heredado a través de la Ley Orgánica Constitucional de Educación (LOCE), Nº 18.962 de marzo de 1990 | Reformas y modificaciones |
| Orientación general: Capitalismo académico de libre mercado | Orientación general: Capitalismo académico de mercados regulados |
| Arreglo fundamental: Mercadización plena: amplia libertad de creación de instituciones, programas, vacantes y determinación de precios. Intensa competencia en mercados pertinentes: de estudiantes, profesores, insumos y recursos, prestigio y reputaciones | Arreglo fundamental: Progresivas regulaciones de cada una de las libertades de mercado. Asimismo, diferenciación del mercado de estudiantes según tipo de instituciones y niveles de pre y posgrado (y un fuerte incremento de la publicidad); aumento de la incidencia del mercado de profesores por demanda de personal con doctorado; intensa disputa por reconocimiento de prestigios (tradicionales y nuevos). |
| Competencia por calidad: al inicio entregada al mercado con mínimas reglas para la aceptación de nuevas instituciones. Posteriormente hay un gradual desarrollo de un sistema de aseguramiento de la calidad con regulaciones y reglas de mediana intensidad | Competencia por calidad: A fines de la década de 1990 comienza el despliegue del aseguramiento de la calidad voluntario de los programas a través de la autoevaluación, evaluación externa por pares y emisión de un juicio evaluativo formal. |
| Políticas axiales del período: son los ejes en torno a los cuales se desenvuelve la acción del gobierno / Estado respecto de la ES | (i)Expansión del acceso conducida desde la oferta con apoyo de un crédito estudiantil con aval del Estado y becas (Ley 20.027 de junio 2005). (ii) Consolidación institucional y énfasis en modernización de la gestión. (iii) Fortalecimiento académico a través de proyectos Mecesup (1998-2010). |
| Financiamiento:fuentes públicas y privadas e instrumentos de asignación empleados para el financiamiento de la ES. | Financiamiento: Aumenta sostenidamente durante el período al elevarse la contribución de los estudiantes y familias vía el pago de aranceles con apoyo de esquemas de crédito estudiantil que, a partir del 2005, como se vio, se expande fuertemente con el establecimiento de un Crédito con Aval del Estado (CAE), aumentando asimismo el endeudamiento de los estudiantes. |
| Efectos sistémicos y su evolución: fuerte privatismo del sistema heredado que progresivamente se va modulando mediante variadas intervenciones del Estado a través de regulaciones, controles de calidad y los modos de asignación e instrumentos de financiamiento público. | Efectos sistémicos: En lo general, alta exposición a los mercados (mercadización); privatización de la provisión de ES y su financiamiento; mercantilización del pregrado (arancelamiento y costos compartidos); incipiente comercialización de servicios y productos de conocimiento para generar ingresos propios y financiarización o exposición del sistema a los mercados financieros, especialmente para grandes inversiones en infraestructura y la intermediación del CAE a través de la banca privada. |
| Efectos sobre las instituciones | Efecto principal sobre las instituciones: su gradual transformación en organizaciones con fortalecimiento de los gobiernos directivos (boards o juntas) e instancias ejecutivas; planificación estratégica; aparición de un segmento en expansión de burocracia profesional alta y media que limita el poder del estamento académico; racionalización de la gestión en todos los niveles (gerencialismo) y una sistemática presión sobre la intensificación del trabajo académico (productividad), la rendición de cuentas (evaluación e indicadores) y la transformación de las culturas organizacionales mediante una hibridación de lógicas institucionales: colegiales (académicas), burocráticas (gestionales) emprendedoras (competitivas) y evaluativas (accountability). |
Fuente: Elaboración propia de los autores
En breve, durante el período 1990 – 2014, Chile construye un sistema de ES moderno, de carácter mixto (estatal y privado) en cuanto a su provisión y financiamiento, con instituciones académicas diferenciadas que exhiben una amplia variedad de perfiles y misiones.
Crisis de crecimiento y giro regulatorio
Sin embargo, este sistema con su desarrollo en general positivo se vio expuesto en los años previos a 2014 a una serie de crisis, cuestionamientos, críticas y denuncias. Esta onda contestataria se desencadena con las protestas de los estudiantes secundarios en 2006 que objetan una educación —en todos sus niveles— entregada, según coreaban en las calles, a los mercados y el lucro, de costos prohibitivos y pesado endeudamiento, desregulada y por lo mismo presa fácil de negociantes abusivas, fuertemente privatizada y mercantil.
Esta onda llegó a su expresión máxima a inicios de la segunda década, con las intensas protestas del movimiento estudiantil universitario de 2011 y, en torno a esa fecha, una serie de crisis como el cierre de algunas instituciones por mal manejo o colapso financiero, engaño y estafa de estudiantes con la oferta de “carreras brujas” sin destino ocupacional ni valor de mercado e, incluso, defraudación de la confianza pública en el sistema y sus instituciones por comportamientos reñidos con la moral y la ley relacionados con tráfico de influencias, soborno y cohecho para conseguir acreditaciones. Estos escándalos dejaron al descubierto debilidades de la CNA, su integración y administración, generando un severo daño moral a esta instancia.
Tras esta acumulación de malestares, críticas y cuestionamientos a la ES chilena, en particular a las bases mixtas de su economía política, alto privatismo y desprestigio de su gobernanza, en 2014 se elige por segunda vez a Michelle Bachelet (Partido Socialista) como presidenta de la República, encabezando una variopinta alianza de partidos desde el Partido Demócrata Cristiano (PDC) al Partido Comunista (PC), con un programa que prometía “realizar cambios profundos y estructurales”, también en educación y educación superior.
Según puede observarse en el Cuadro 2, las reformas propulsadas por dicho gobierno con apoyo del mundo estudiantil movilizado, de un amplio abanico académico-técnico-político, de la opinión pública encuestada y de los partidos adscritos al gobierno, redundó en una serie de cambios que quedaron plasmados en la ley Nº 21.091 de mayo de 2018, acompañada de la ley 21.094 de junio de 2018.
Cuadro 2. Chile: Emergente capitalismo académico de Estado, 2018-2024
| Reformas de 2018 | Implementación |
| Orientación general: hacia un capitalismo académico de Estado con estatuto público de la ES | Incremento generalizado de los roles regulador, evaluativo y de financiamiento del Estado y reconocimiento de la ES como un derecho social |
| Arreglo fundamental: Regulación de mercados con reducción libertades y supervisión estatal con garantía de calidad y eliminación del lucro | Desmercantilización progresiva de la matrícula de pregrado con gratuidad progresiva de este nivel (CINE 5 y 6); gratuidad para estudiantes del 60% población con menos recursos; adopción de aranceles de referencia para cálculo del subsidio de gratuidad asignado al estudiante (a la demanda); regulación de número de vacantes. |
| Competencia por calidad se traslada del mercado de estudiantes (expansión) al sistema público de reputación y prestigios provisto por número de áreas y cantidad de años de acreditación | Nuevo sistema nacional de aseguramiento de la calidad (SINACES), obligatorio, integral, con múltiples dimensiones y criterios de evaluación; sobre todo, estandarizado y orientado a la excelencia (acreditación de seis y siete años). |
| Políticas axiales del período: | (i) Gobernanza a nivel del sistema reforzada en el vértice estatal /gubernamental integrada por Subsecretaría ministerial de ES, Superintendencia de ES, CNA, Consejo Nacional de Educación más diversas instancias consultivas; (ii) política de financiamiento orientada netamente a la demanda (estudiantes) vía gratuidad, créditos y becas; (iii) Sistema de Acceso centralizado a la Admisión Universitaria con regulación de vacantes y aranceles, (iv) Énfasis en obligatoriedad de procesos de acreditación y en escrutinio financiero vía Superintendencia; (v) reforzamiento de la atención al sector estatal de la ES (creación de dos nuevas universidades estatales regionales y CFTs están, uno por cada Región del país; (vi) preparación de una nueva política de financiamiento de la ES. |
| Financiamiento: En la actualidad, el gasto total en ES alcanza a 2,4% del PIB; un 50% proviene de fuentes, públicas y el otro 50% de fuentes privadas, combinada entre el mayor gasto entre los países de la OCDE en 2021. | Incremento significativo de gasto público en ES en sustitución de copago en los estudiantes de seis primeros deciles y a través de CAE que se mantiene con intermediación privada bancaria; copago regulado en caso de demás deciles; aranceles de referencia administrativamente fijados; financiamientos basales ajustados a criterios históricos, fórmulas y desempeño; generación de nuevos fondos concursables para I+D, pero con escaso aumento de recurso públicos. |
| Efectos sistémicos y su evolución: | El efecto sistémico principal es la gradual transformación de un régimen de capitalismo académico altamente mercadizado y privatizado en uno fuertemente “estadizado” con múltiples desarrollos de roles regulatorios, evaluativos y el de financiados por parte del Estado. |
| Efecto sobre las instituciones: | Efecto principal sobre las instituciones: Estas quedan sujetas ahora a la doble competencia en mercados regulados y en espacios administrados por el Estado (cuasi mercados); ven reforzada su transformación en organizaciones planificadas estratégicamente y sometidas a una fuerte racionalización de su gestión en todos los niveles (gerencialismo) en función del desarrollo de capacidades productivas, competitivas, emprendedoras y de manejo financiero, junto con capacidades de resolución de conflictos que acompañan a las nuevas condiciones de su desenvolvimiento. Los académicos experimentan un incremento de la presión productiva y evaluativa y desarrollan estrategias de adaptación entre los polos de la integración y la resistencia. |
Fuente: Elaboración propia de los autores
La cuestión del financiamiento
Mientras los cambios impulsados por la legislación de 2018 se hallan todavía en plena implementación, el actual gobierno —del presidente Boric con el apoyo de dos coaliciones, una de izquierda más avanzada en torno al Frente Amplio, partido del presidente, el Partido Comunista, y otra de orientación social democrática más moderada— acaba de proponer una nueva forma centrada en el financiamiento de la ES, pero con objetivos de mayor alcance.
En lo principal, se busca crear un nuevo financiamiento para los estudiantes de la ES (FES) que incluye la gratuidad para los estudiantes de los seis primeros deciles y el fin del copago para los deciles siete al nueve. Estos reintegrarían la inversión pública realizada para incrementar su capital humano avanzado mediante una retribución o tributo o “fondo revolvente”, contingente a su ingreso después de graduarse por un período máximo de veinte años; lo que suele denominarse un graduate tax. El decil diez de alumnos continuaría copagando su matrícula y mensualidades ya sea directamente o con apoyo del FES o créditos privados que pudieran existir. El CAE dejaría de operar. Se establecería una condonación parcial para la minoría de deudores que no están, bajo circunstancia alguna, en condiciones de pagar su deuda; a los deudores restantes se les ofrece una reprogramación de su deuda con estímulos para aquellos que pagan oportunamente.
Todo este descansa en un supuesto ideal-simbólico fuerte: en el punto de acceso al sistema, a excepción de los estudiantes de la minoría pudiente, los demás son admitidos sin pago alguno, aunque sujetos a las reglas del proceso de admisión universitaria y a los requisitos académicos establecidos por las instituciones, en particular aquellas más selectivas. Enseguida, el supuesto de economía política del esquema es que los costos de impartir los programas o carreras serán determinados por la autoridad política, bajo la forma de aranceles regulados en función de los cuales se calcularía el valor del subsidio por alumno, tanto de aquellos con gratuidad como de aquellos pertenecientes a los deciles siete a nueve. Las IES estatales ingresarían a este nuevo esquema por mandato de la ley y las privadas podrían optar por participar en él, provisto que cumplan con los requisitos exigidos, sobre todo que cuenten con una acreditación básica.
La propuesta gubernamental se encuentra en etapa inicial de tramitación en la Cámara baja del Congreso Nacional, donde ha sido recibida con cuestionamientos de fondo y forma por la oposición (mayoritaria) y con una aceptación mesurada y a veces dubitativa por parte de las bancadas oficialistas. Las instituciones, tanto estatales como no-estatales, universitarias y no-universitarias, se han manifestado en general preocupadas, en parte porque nada indica que el gasto público aumentará, estimándose, en cambio, que la eliminación del copago en el caso de los estudiantes de los deciles siete, ocho y nuevo podría significar una merma.
A su turno, en círculos académico-técnicos y de los medios de comunicación con mayor impacto en la esfera pública, se espera un intenso debate en torno a la propuesta del FES durante los próximos meses, considerando que en 2025 habrá elecciones de presidente de la República y de parlamentarios.
Algunos de los tópicos de este debate, más allá de cuestiones técnicas, y reconociendo el consenso existente respecto de la necesidad de abolir el CAE y reorganizar las deudas que ha generado, serán:
- Si acaso en las actuales condiciones político-electorales no resultaría más realista intentar una reforma limitada a la modernización del actual régimen de crédito estudiantil con aval del Estado, eliminando la intermediación de la banca y mejorando las condiciones del préstamo y su recuperación;
- Por qué el gobierno opta, en cambio, por un complejo esquema tipo graduate tax, que no ha sido probado en ninguna parte, y que sobrecargaría el régimen de impuesto a la renta de los profesionales de suyo progresivo y exigente;
- En qué medida el nuevo FES afectará la autonomía de las instituciones y su flexibilidad para administrar los recursos, desde el momento que gran parte de los recursos provendrán del presupuesto nacional y estarán sujetos a decisión política;
- Si la eliminación del copago más la vigencia de la gratuidad terminaría con, o debilitaría, el régimen legal del financiamiento mixto, dejando la sustentabilidad del desarrollo de la ES en manos exclusivamente de las cambiantes ideologías y políticas de las futuras administraciones gubernamentales, y, por último,
- Si este diseño no terminará reviviendo la pugna latente, mas siempre presente, entre instituciones estatales y privadas (tradicionales y nuevas), forzando a estas últimas, por un lado, a operar exclusivamente en un mercado de élite para estudiantes del decil de mayores ingresos o bien, por el otro, a reducir sus ingresos, calidad y capacidad competitiva por el fin del copago y la regulación arancelaria, abriéndose así un espacio para favorecer la expansión de la provisión estatal a expensas de la participación privada.
Conclusión
En suma, durante casi medio siglo, la educación chilena ha experimentado desarrollos y cambios significativos, habiéndose expandido hasta alcanzar acceso universal, una creciente complejidad y densidad académica, y vínculos locales, nacionales, regionales y globales cada vez más variados con los entornos relevantes para el trabajo con conocimiento. Las instituciones, individualmente, han debido adaptarse a condiciones cada vez más exigentes y cambiantes condicionadas por dinámicas estatales, de mercado, del campo académico científico-técnico y de competencia, regulaciones, evaluaciones y financiamiento.
Nuestra tesis es que actualmente el sistema está transitando desde un capitalismo de mercados administrados hacia un capitalismo de Estado con base en un régimen mixto—estatal y privado— de provisión y financiamiento. En el presente, los arreglos y dinámicos equilibrios / desequilibrios construidos a lo largo de estas casi cinco décadas vuelven a ser tensionados por una propuesta que, de aprobarse, modificaría de manera significativa el financiamiento de la ES y, con ello, esos arreglos y su función estabilizadora y generadora de crecimiento del sistema. Será sólo en el transcurso del año 2025 que podremos saber de qué lado decanta este debate.
José Joaquín Brunner
Profesor emérito, Universidad Diego Portales. Director de la Cátedra Unesco de Políticas y Sistemas Comparados de Educación Superior
Mario Alarcón
Profesor asistente, Universidad Diego Portales. Director del Magíster en Gestión de Instituciones de Educación Superior
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