En su Blog Realidad Educacional: Apuntes y opinión sobre política educativa y gestión escolar, Luis Navarro comenta críticamente la propuesta sobre gestión municipal de la educación entregada por un Panel Experto al Mineduc.
Ver el texto a continuación.
Reforma de la educación municipal
Lluis Navarro, 02/04/2011
Como se ha dicho, el Informe 2 del Panel de Expertos aborda la institucionalidad de la educación pública. Para ello, sus integrantes se ocupan de explorar temas como la reforma descentralizadora impuesta en Chile en la década de 1970 y continuada en los 80, advirtiendo que la experiencia internacional muestra que estos procesos tienen resultados favorables cuando cuentan con respaldo ciudadano. En Chile, en cambio, la descentralización fue un proceso fallido, entre otras razones, porque careció de suficiente legitimidad.
Es sabido que la transferencia de establecimientos educacionales desde el fisco a los municipios fue un proceso arbitrario, sin espacios de diálogo local y con nulo afán de democratización. En efecto, el Estado central de la época transfirió escuelas y liceos, pero se reservó la designación de las autoridades locales y ejerció un claro control ideológico del curriculum.
Tamaña imposición no podía tener buenos resultados. Iniciada la década de 1990, no pocos alcaldes recelaban de la educación municipal y rechazaban la idea de tener que hacerse cargo de los costos y la administración. Así, no fue extraño que las inversiones se paralizaran y que los municipios se limitaran a administración un servicio mínimo, apenas mejorado por las iniciativas y programas de reforma educacional (P-900, PME, Enlaces, Estatuto Docente, aumento de la subvención, entre otras medidas).
El Informe del Panel no toca estos puntos, pero sí presenta datos de la caída de la matrícula municipal y del aumento del gasto estatal y los aportes de los propios municipios. Al mismo tiempo, señala cómo la baja de la matrícula fue un proceso que también afectó a los establecimientos privados subvencionados. La diferencia estuvo en la estrategia adoptada para encarar este escenario: los municipios tendieron a reducir sus costos a lo mínimo sustentable y asumieron los deficits financieros asociados a una gestión de establecimientos por debajo del tamaño sustentable (que el Panel luego estima en 500 alumnos por establecimiento urbano), con dotaciones docentes sobredimensionadas y sin tomar decisiones políticamente costosas (como el cierre de establecimientos deficitarios); los sostenedores privados subvencionados, en cambio, aumentaron su número, profundizaron la disputa por los alumnos e introdujeron cobros mensuales a las familias, gracias al sistema de financiamiento compartido. En pocas palabras, los municipios se replegaron y empobrecieron; los privados subvencionados redujeron su tamaño promedio, pero aumentaron los cobros a las familias, se expandieron y ocuparon los espacios cedidos por los municipios.
En este análisis del Panel, las referencias a la condiciones asimétricas de competencia de los establecimientos municipales con los privados subvencionados son escasas. Se recogen los argumentos al respecto de estudios señeros, como el de Raczynsky y Marcel (2009), pero la conclusión es que este “rayado de cancha” es poco relevante en la explicación final de la crisis de la educación pública, la cual, en realidad, se relaciona con el escaso dinamismo y una gestión poco atenta a los cambios en el comportamiento de la demanda o de la matrícula, pese a al centralidad de este factor en los ingresos.
Es decir, según el Panel, los problemas de la educación pública son más explicables como problemas de gestión y no tanto como un efecto de las regulaciones que permiten a unos ciertos espacios y prácticas de gestión (como la selección y cobros adicionales) que a otros niegan. De hecho, el Panel no se pronuncia sobre estos dos aspectos: la selección de alumnos y el financiamiento compartido. Ambos factores permanecen intocados.
Desde acá ya se advierte la base de la propuesta del Panel: el problema de la educación pública no es de regulaciones y estructura, sino de gestión. Dicho de otra forma: el Panel estima que en el actual escenario de competencia asimétrica entre proveedores municipales y privado subvencionados, es el adecuado -o al menos suficiente- para que una igualmente adecuada gestión, provoque mejores resultados en la educación pública. Así es posible entender por qué este Informe guarda silencio sobre el financiamiento compartido, la selección de alumnos al ingreso y la posibilidad de los privados de marginar alumnos “complejos” que finalmente serán acogidos por una escuela pública. La revisión de estas prácticas y los recursos financieros adicionales conseguidos por los privados subvencionados, no son parte de la solución para la educación pública. Seguirá, en cambio, un diseño que pone a ambos proveedores en desigualdad de condiciones de operación y, al menos en estos aspectos, en clara desventaja a los municipales.
El Panel, por tanto, hace un diagnóstico y propone medidas que reconocen la complejidad del escenario de competencia en que opera la educación pública, pero asumen que este escenario no es el problema; el problema es la propia educación pública. De más está decir que esta posición es completamente contraria a la defendida por la mayoría del Consejo Asesor Presidencial que convocó la Presidenta Bachelet. Es, para ser más precisos, la posición de aquellos que en esa instancia fueron minoría. Las medidas propuestas por el Panel han sido ampliamente divulgadas por la prensa y el MINEDUC, mismas que ahora recojo del blog de J.J. Brunner:
1. Mantener la descentralización: El panel propone mantener la descentralización de la educación municipal. Las razones son que la educación no pierde sus raíces y aportes locales; la necesidad de un control más preciso sobre los equipos responsables; la evidencia planteada por la experiencia internacional con sistemas educacionales descentralizados exitosos; y la importancia de lograr una separación entre el diseño de políticas, supervisión y apoyo, otorgándoselas al Estado, y la gestión, que quede en manos de los municipios.
2. Profesionalizar equipos responsables de la educación: El panel detecta que en algunos municipios hay una capacidad insuficiente de competencias administrativas y técnico-pedagógicas para gestionar la administración de la educación. La propuesta es profesionalizar a los equipos de las direcciones de educación, corporaciones y agencias que administren la educación, separando las funciones de administración y técnicopedagógicas.
3. Los nuevos directivos de educación debieran elegirse a partir de ternas propuestas por la Alta Dirección Pública para asegurar una óptima competencia y profesionalización de la gestión educacional.
4. Alternativas a la administración municipal: El panel propone alternativas respecto a la forma actual de la administración de la educación municipal. El modelo planteado se basa en organismos denominados Agencias Locales de Educación (ALE), las cuales podrían ser asociaciones de nivel comunal o supra comunal.
5. Ellas dependerán de un directorio donde el alcalde nombre a la mayor parte de sus integrantes, en base a ternas propuestas por un sistema ADP.
6. Alianzas con Fundaciones u otras organizaciones educacionales de calidad. Estas agencias de dependencia municipal podrán delegar la provisión del servicio educativo a otras entidades similares en comunas aledañas o establecer convenios con otras agencias de comunas exitosas o fundaciones educacionales.
7. Establecimientos educacionales autogestionados: El Panel también sugiere la posibilidad de que las comunidades escolares locales autogestionen sus propios establecimientos.
8. Tamaño mínimo de colegios: El panel plantea la inquietud de que los establecimientos educacionales urbanos tengan un tamaño mínimo, a fin de que puedan ser sustentables financieramente. Como se dijo, este tamaño es equivalente a una matrícula total de 500 alumnos.
Se deduce fácilmente que la hipótesis de cambio del Panel pasa por más capacidades de gestión y una re-estructuración de los aparatos administrativos encargados de la educación municipal, al punto que se propone la opción de las ALE, que retiran la gestión de la educación pública de los municipios. Se añade a esto la recomendación sobre el tamaño mínimo de una escuela financieramente sustentable con la subvención estatal: 500 alumnos. Por debajo de este umbral, habría deficit y la sugerencia del Panel es fusionar establecimientos e, incluso, asociar establecimientos de comunas aledañas, de manera que haya una masa crítica de alumnos y docentes que permita su gestión y mejora.
Tal vez la medida más discutida hasta ahora sea aquella que abre la opción de suscribir convenios de gestion y transferir la administración de establecimientos públicos a fundaciones u otras entidades privadas. Por de pronto, el Colegio de Profesores chileno rápidamente acusó al Panel de proponer una privatización encubierta de la educación pública. Asimismo, la posibilidad de que las escuelas públicas sean autogestionadas por docentes o grupos, sería una forma de externalizar la administración de estas escuelas, lo cual también es parte de un esquema privatizador, dicen en el Colegio.
En rigor, las aprehensiones del Colegio son infundadas y confunden el carácter público de la educación con las formas de administración de la misma. Queda claro que, para el Colegio, lo estatal es lo público; pero esta definición resulta estrecha y anacrónica. Ese Estado administrador de escuelas hace rato que no existe y, incluso explorando esta alternativa de administración, no cabe duda que operaría con herramientas y criterios distintos: desde hace mucho tiempo el Estado externaliza servicios en educación, como lo testimonia JUNAEB y otras agencias estatales; desde hace tiempo que hay incentivos en el fisco; desde hace tiempo que hay subsidios condicionados para guiar el comportamiento de las personas . Todas estas formas de gestión tienen su origen en el mundo de la producción y el mercado. Y no se trata de expresiones de la privatización del Estado; se trata simplemente de formas y estrategias de gestión que resultan más eficaces y eficientes, e incluso más legítimas para una parte de la población. La transferencia de la administración de escuelas a fundaciones o grupos interesados en la educación es una práctica antigua, aunque se hizo más frecuente en la década de 199o, bajo la forma de “escuelas concesionadas” en Bogotá o “escuelas charter en Estados Unidos de Norteamérica”. El debate académico no es concluyente sobre las ventajas que tienen estas modalidades de administración escolar a la hora de los resultados de aprendizaje: unos afirman que son más efectivas que las escuelas de administración directa del Estado; otros dicen que no hay diferencias significativas entre ambas o que, inclusive, son menos efectivas. Por lo mismo, la sugerencia del Panel debe ser analizada con sumo cuidado, máxime si se trata de una opción que conlleva un debate con clara connotación ideológica.
Si las recomendaciones del Panel son oídas por las autoridades gubernamentales y el Congreso chileno, parece claro que la educación pública de gestión local experimentará cambios sustantivos. Dada su centralidad para la vida actual y futura de la población más pobre del país, el gobierno y los políticos deben necesariamente estimular la discusión amplia sobre el porvenir de la educación municipal. Ello pasa por avanzar hacia nuevas formas de diseño de políticas que, francamente, superen la práctica de paneles de expertos y los consejos asesores, e inviertan la forma de cascada (top down) que hoy impera en las políticas públicas. La experiencia brasileña de los presupuestos participativos muestra que incluso en comunidades pobres o de bajo nivel educativo, es posible generar políticas de calidad y alta legitimidad. Chile no debe repetir el error de la década de 1980: no lo merecen quienes necesitan de la educación pública; no lo merece el país.