¿Necesitamos un “sistema nacional de educación”?

Escrito con João Batista Araujo e Oliveira, y publicado en Valor Económico, junio de 2021

MAYO 12, 2025

LEER EN LA APLICACIÓNBrasil necesita, ciertamente, políticas públicas que mejoren la calidad de la educación, reduzcan las grandes desigualdades de oportunidades de estudiar entre personas de diferentes condiciones sociales y regiones, y hagan que los recursos disponibles, y los que se pueden agregar al sector, se utilicen con la máxima eficiencia posible. La pregunta es cómo hacer esto. Existe la idea generalizada, y errónea, de que el principal instrumento para esto es la planificación de la educación, enumerando los objetivos a alcanzar y fijándolos en la ley. El Plan Nacional de Educación, aprobado por unanimidad en el Congreso Nacional en 2014, tenía diez directrices y veinte grandes metas, divididas en 244 estrategias específicas. Como somos una federación, el plan se desplegó en 27 planes estatales y 5.570 planes municipales, sin mencionar los “proyectos político-pedagógicos” que cada uno de los cientos de miles de escuelas estaba obligado a hacer. El resultado fue prácticamente nulo. El cambio más importante en los últimos años fue una modesta mejora en el rendimiento de los estudiantes en los primeros grados, pero no hay forma de atribuir este resultado al plan o planes. Solo en Ceará se observa una mejora consistente, por razones que tienen que ver con políticas consistentes y a largo plazo implementadas por los líderes locales. En el resto del país, las mejoras son puntuales e inestables, tanto en las escuelas como en las redes educativas.

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Hay muchas razones por las que este plan, como los anteriores, no funcionó. No fue por accidente, ni por los cambios ocurridos en el entorno político y económico del país, por lo demás inevitables en un período de 10 años. La razón principal es que las políticas públicas complejas deben implementarse de forma continua e incremental, por ajustes continuos, y no por planes detallados fijados de antemano (Lindblom, 2018). Pero existe la idea, reiterada en un reciente documento del movimiento Todos por la Educación, de que lo que faltaba era un Sistema Nacional de Educación (SNE), que necesitaba convertirse urgentemente en ley. Según este documento, los planes decenales son “la principal herramienta de planificación de los sistemas educativos”, y correspondería al Sistema Nacional de Educación promover “la articulación efectiva entre los Planes Nacionales, Estatales y Municipales de Educación”, lo que permitiría, finalmente, “la materialización de la planificación a largo plazo de las políticas educativas en el país”. (Todos por la Educación, 2021) Llama la atención el hecho de que el documento simplemente ignora el fracaso de los planes hasta ahora.

El término “sistema” se suele utilizar de muchas maneras diferentes, por lo que no se puede emplear sin decir exactamente de qué se trata. En su forma más simple, un sistema es un conjunto de partes relacionadas. La federación brasileña es un sistema, porque combina el gobierno federal, los estados y los municipios. Un conjunto de leyes, como la Consolidación de las Leyes Laborales, es un sistema de reglas que establecen derechos, deberes, etc. En su forma más compleja, un sistema es un conjunto de partes interconectadas por mecanismos o procesos que garantizan su permanencia a través del tiempo y lo diferencian del medio externo. Existe un esfuerzo por establecer una “teoría general de sistemas” haciendo uso de conceptos como la homeostasis, la retroalimentación, la entrada-salida, la adaptación, etc., que pueden utilizarse eficazmente en la construcción de sistemas mecánicos, electrónicos y en el estudio de sistemas biológicos o ambientales. Un automóvil es un sistema mecánico, un programa informático es un sistema electrónico, un ser vivo es un sistema orgánico. Es posible hablar de “sistemas económicos”, que describen los mecanismos de producción, asignación de recursos y distribución de bienes y servicios en un determinado territorio, con sus diferentes mecanismos de regulación e instituciones. Pero las sociedades son sistemas abiertos, por lo que cuando se utiliza para la implementación de políticas públicas, el lenguaje de sistemas es sobre todo un enfoque, una perspectiva para comprender dinámicas complejas, y no una teoría o técnica propiamente dicha.

La perspectiva de sistemas ha sido defendida como una alternativa más adecuada para la implementación de políticas complejas (“wicked problems”) que los enfoques más tradicionales como los modelos lineales (en los que una agencia central identifica las mejores prácticas y trata de implementarlas) y los modelos cooperativos (en los que se establecen fuertes pactos de colaboración entre diferentes sectores tanto en la creación de conocimiento como en su implementación). Desde la perspectiva de los sistemas, hay un esfuerzo para identificar y tener en cuenta intereses, valores y orientaciones divergentes, y las relaciones del sistema con el entorno político, económico e institucional más amplio. No hay reglas fijas de cómo hacer esto, pero algunos instrumentos que se utilizan generalmente, como el fortalecimiento del papel de los líderes, la creación de redes de organizaciones que comparten objetivos convergentes y cuyos líderes están dispuestos a colaborar, y formas de comunicación que no son unilaterales pero que tienen en cuenta la pluralidad de intereses y orientaciones de los diferentes participantes. Estos sistemas de implementación de políticas no son creados y mucho menos establecidos por la ley, sino desarrollados en la práctica por líderes institucionales que necesitan evaluar, tomar decisiones y hacer ajustes a lo largo del camino, y no simplemente ejecutar lo que figura en una lista fija de objetivos (Best & Holmes, 2010; Haynes, Garvey, Davidson, & Milat, 2020; Head, 2019).

La propuesta del SNE preconizada por Todos Pela Educação, pretende, al mismo tiempo, resolver algunos problemas formales de coordinación y división del trabajo entre los diversos niveles de la Federación e implantar mecanismos de colaboración. Pero la colaboración no puede ser establecida por ley, ya que depende del ejercicio efectivo de liderazgos capaces de promoverla.

¿Qué problemas formales de coordinación y división del trabajo en educación deben establecerse por ley en Brasil? Ya existe una norma según la cual corresponde al gobierno federal, prioritariamente, la educación superior, los gobiernos estatales la educación secundaria y los municipios la educación primaria y preescolar. La situación actual, en la que a menudo los estados y municipios mantienen redes escolares paralelas en las mismas localidades, es disfuncional y debería evitarse, pero la simple aprobación de una ley que prohíba esta superposición podría crear más problemas que beneficios, desmantelando las redes existentes sin la garantía de que serían reemplazadas por un conjunto mejor. El gobierno federal tiene responsabilidades generales de coordinación, desarrollo de sistemas de información y evaluación, establecimiento de estándares de calidad y financiación complementaria. Pero los programas específicos como la financiación centralizada de la formación de profesores, las comidas, el transporte escolar y la producción de libros de texto deberían ser reevaluados, en vista de los riesgos e ineficiencias asociados a la operación centralizada. Los estados y los municipios también tienen muchas de estas funciones, pero la capacidad de implementación varía mucho de un lugar a otro. Las intervenciones o interferencias del gobierno federal, si son necesarias, posiblemente serían más efectivas si se calibran y se ajustan a problemas específicos o a la condición de algunos estados, y es poco probable que el gobierno federal tenga la capacidad y los medios para atender a los municipios de manera específica.

Esto significa que no es posible ni deseable establecer, por ley, una división rígida de funciones y atribuciones entre el gobierno federal, los estados y los municipios, sino orientaciones generales, partiendo del principio de que siempre es mejor fortalecer la autonomía local, y no el poder central, a menos que de forma subsidiaria y cuando sea indispensable. De hecho, estas leyes ya existen, incluso más de lo que sería deseable o necesario. No hay nada que el gobierno federal, los estados o los municipios deban hacer para revolucionar la educación que no puedan por falta de leyes o normas.

Brasil tiene una tradición perversa de legislaciones excesivas que, en el caso de la educación, se multiplican en una infinidad de decretos, dictámenes, reglamentos y orientaciones normativas que se suceden y que deben reducirse al mínimo, ya que su único efecto es sobrecargar de trabajo a las escuelas y secretarías de educación. Las escuelas necesitan reglas básicas para operar. La sociedad y las familias necesitan instrumentos claros para hacer valer sus derechos. El funcionamiento de las escuelas privadas, aisladas o pertenecientes a redes educativas, deja claro que pueden funcionar sin necesidad de tutela adicional.

La cooperación entre los gobiernos estatales y municipales para la implementación de políticas de mejora de la calidad en la educación básica es deseable y puede dar buenos resultados, como en el caso a menudo citado del Estado de Ceará. Pero esta cooperación, para existir, no depende de la legislación, sino de liderazgos motivados y en condiciones de tomar iniciativa, lo que ha sido raro (Segatto & Abrucio, 2016). El sistema propuesto por Todos pela Educação tiene como idea central la noción de que la única forma de implementar políticas públicas complejas es a través de consejos u órganos deliberativos en todas las instancias, capaces de establecer pactos de cooperación que garanticen los derechos e intereses de todas las partes. Las palabras “pacto” y “pacto”, que aparecen en el texto en el texto más de cien veces.

Esta idea tiene su origen en un concepto…