Al llegar al Diálogo Interamericano a comienzos de 2014, mi primer objetivo fue realizar un diagnóstico de la calidad educativa en América Latina orientado a identificar estrategias y enfoques para mejorarla. Para ello constituimos la Comisión para la Educación de Calidad para Todos, copresidida por los expresidentes Ricardo Lagos de Chile y Ernesto Zedillo de México y conformada por una docena de expertos de la región. Dos años después, la Comisión emitió un informe, Construyendo una Educación de Calidad: Un Pacto con el Futuro de América Latina. Ya acercándonos al décimo aniversario del comienzo de ese proceso, este artículo toma como referencia dicho informe para ofrecer una mirada actualizada de los retos de la educación en la región.¹

El informe partió de la premisa que el desarrollo con equidad y en democracia requiere que todos y cada uno de los niños latinoamericanos reciban una educación de calidad. Reconociendo que los países de la región habían hecho importantes avances en extender la cobertura de los servicios educativos asignando recursos financieros crecientes, el informe partía de un dato básico que por conocido no deja de ser altamente relevante: los bajos niveles de aprendizaje que caracterizan a los sistemas educativos de la región. En palabras del informe, “Los resultados de pruebas nacionales e internacionales demuestran que América Latina se está quedando atrás, no solo con el resto del mundo, sino con respecto a nuestros propios estándares”. El informe argumentaba que “En una era de creciente globalización y cambio tecnológico acelerado, las brechas educativas representan un desafío vital para las economías y sociedades de la región”.

El informe identificó seis áreas fundamentales para la transformación educativa: la educación temprana, la excelencia docente, el apropiado uso de tecnologías, sistemas de evaluación adecuados, la adaptación de la educación para hacerla relevante a las cambiantes demandas del mundo laboral y sociedades modernas, y el financiamiento sustentable. Reconociendo la complejidad de esta agenda de reforma que requiere de recursos humanos y financieros, compromiso político y persistencia en el tiempo, la Comisión hizo un llamado a pactos sociales por la educación de calidad, que transparenten los objetivos de las reformas, fijen metas y recursos, y establezcan mecanismos de responsabilidad mutua.

¿Siguen siendo válidos el análisis y las recomendaciones de la Comisión? ¿Es el reto de la educación fundamentalmente distinto o podemos, todavía, tomar como guía el informe de referencia a la hora de discutir sobre educación ya avanzada la tercera década del Siglo XXI?

Esa reflexión debe, inevitablemente, incluir el fenómeno de la pandemia del COVID-19 que tuvo un efecto extremadamente alto (y probablemente duradero) sobre el sector educativo. América Latina es la región del mundo que ha reportado más días sin clases presenciales por el COVID-19. Entre 2020 y 2021, la región mantuvo cerradas las escuelas por 158 días en promedio, mientras que el promedio a nivel global fue de 95 días. De acuerdo al Banco Mundial,² más de 2 de cada 3 estudiantes del primer ciclo de secundaria podrían caer por debajo del nivel mínimo de rendimiento. En promedio se podría haber perdido el equivalente de un año y medio de escolaridad en términos de aprendizaje. Los puntajes de primaria en lectura podrían caer a niveles de hace más de 10 años, y 4 de cada 5 estudiantes no podrán comprender un texto de longitud moderada. Existe también evidencia de aumentos en la tasa de abandono y en la salud socioemocional de los alumnos.

En resumen, la pandemia del COVID-19 profundizó las debilidades que ya experimentaban los sistemas educativos de la región e hizo aún más crítica la necesidad de emprender esfuerzos de mejora en la calidad educativa. Al mismo tiempo, la pandemia generó un experimento a escala que mostró las oportunidades de modelos de enseñanza menos rígidos en los que docentes innovan y alumnos trabajan de manera más independiente y menos reglada.

El otro fenómeno que debemos considerar y que tiene gran importancia son los crecientes flujos migratorios y la crisis que eso ha conllevado para muchísimas familias, niños y comunidades en prácticamente toda la región. A fines de 2021, UNICEF estimaba que en 2022 el número de niños, niñas y adolescentes migrantes en América Latina y el Caribe podría alcanzar la cifra de 3,5 millones. Esta cifra, que incluye tanto a los niños, niñas y adolescentes migrantes como a los que viven en comunidades de acogida, representa un aumento del 47 por ciento en comparación con 2021. Solo en el caso de la migración a través de la selva del Darién (que se extiende entre Colombia y Panamá), el número de niños, niñas y adolescentes que cruzaron la selva en 2021 es cinco veces más de la suma de los cuatro años anteriores.³ Garantizar el acceso a una educación de calidad para este número creciente de niños migrantes (que en muchos casos han sufrido diversas formas de exclusión y hasta abuso) representa un desafío adicional para muchos sistemas educativos que ya experimentan dificultades operativas.

En este contexto general poco conducente a la muy necesaria mejora de la calidad educativa, podemos ver un variado cuadro de situación con respecto a las seis áreas de énfasis consideradas por la Comisión. En años recientes, hemos visto pocos avances en la muy crítica área de las políticas docentes. La nueva ley de carrera docente en Chile (que entró en vigor en 2017) que introdujo cambios significativos orientados al desarrollo profesional docente es más la excepción que la regla a nivel regional. En contraste, la experiencia de México apunta en la dirección contraria con cambios que debilitan los procesos meritocráticos como instrumentos para promover la excelencia docente.

La falta de progreso en términos de políticas públicas contrasta con el creciente énfasis que recibe la profesión docente por parte de la sociedad civil organizada. Iniciativas de carácter nacional (como Elige Educar en Chile o Profissão Docente en Brasil) o regional (como la Coalición Latinoamericana para la Excelencia Docente) son ilustrativas de esta tendencia y sugieren el potencial que tienen.

A pesar de algunas innovaciones aisladas en cuanto a metodologías y objetos de evaluación⁴, los sistemas de evaluación han seguido operando en gran medida de manera inercial sin notables innovaciones ya sea en la implementación de pruebas oficiales o en su uso para el diseño de estrategias orientadas a mejorar el aprendizaje. Durante la pandemia hubo una tendencia a suspender las evaluaciones, pero estas retornaron a su normal ejecución posteriormente (Herrero-Tejada et al. 2022). Nuevamente México, con la reforma constitucional que extinguió al Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación (INEE) representa un retroceso en el movimiento hacia el fortalecimiento de las instituciones de evaluación que caracterizó las primeras décadas y media del siglo (Ferrer y Fiszbein, 2015).

Un aspecto auspicioso que podemos observar en los últimos años es el creciente reconocimiento de la importancia que tiene la educación temprana como parte de una estrategia de largo plazo para mejorar la calidad educativa. La evidencia científica ha sido clara ya desde hace bastante tiempo: las bases para el pleno desarrollo cognitivo y socioemocional se sientan en los primeros años de vida y, por lo tanto, las inversiones en educación temprana tienen un muy alto retorno. Casi todos los países han desarrollado en estos últimos 15 años una política integral de primera infancia, estrategias, o un plan nacional de infancia. Esto denota el reconocimiento de los gobiernos de la región a este grupo etario y su relevancia para el desarrollo humano. Como principales desafíos pendientes se observa la necesidad de mayor y mejor articulación intersectorial que pueda entregar una oferta integrada de prestaciones. Está en muchos países pendiente la institucionalización del plan, estrategia o política con un liderazgo claro y con poder político. Por último, hace falta una mayor claridad en la inversión en este grupo etario (Diálogo Interamericano, 2020).

Es en el campo de la tecnología aplicada a la educación donde hemos visto los cambios más significativos desde que fue publicado el informe de la Comisión. La pandemia y el cierre masivo de escuela que forzó, le dieron a la educación remota y el uso de tecnologías aplicadas a la educación un nivel de atención inusitado (Diálogo Interamericano, 2021). Todos los países tuvieron que buscar formas de llevar a gran escala la educación a distancia. Y lo hicieron de la mejor manera que podían considerando el punto de partida y las condiciones bajo las que operaban. Forzados por esa realidad, los sistemas educativos tuvieron que innovar. Se ajustó el currículo, priorizando contenidos fundamentales. Se desarrollaron plataformas con recursos online complementadas con otros mecanismos de difusión como la radio o la televisión. Se capacitó a docentes. Directores y docentes tuvieron que romper moldes y buscar nuevas formas de enseñar. Alumnos tuvieron que aprender a trabajar solos y tomar mayor responsabilidad y las familias tuvieron que involucrarse más en la educación de sus hijos. Indudablemente el período de la pandemia ha sido un mega experimento que ha desatado fuerzas inimaginables.

La pandemia también causó un fuerte crecimiento en la adopción temporaria de modelos híbridos y virtuales en la educación superior, así como esfuerzos de adaptación curricular de las instituciones, con un enfoque en cursos cortos y especializados (Herrero-Tejada, 2022). Sin embargo, es prematuro especular que estos efectos serán lo suficientemente profundos y duraderos para afectar de manera significativa la transformación a la cual se refirió el informe de la Comisión.

Las fuerzas desatadas durante la pandemia, bien encaminadas, pueden servir de fuente transformadora para los sistemas educativos. No encaminadas, muy probablemente se disipen, resulten en frustración y profundización de los males que ya caracterizaban la educación en la región.

Las recomendaciones de política educativa que hizo la Comisión continúan siendo válidas y relevantes: el estado de la educación en la región no ha cambiado de manera significativa. Sin embargo, es muy preocupante la falta de compromiso político con las reformas y la poca persistencia en su implementación desde los Estados. Actualmente, no es que gobiernos reformistas estén enfrentando esfuerzos claros y efectivos de parte de aquellos actores cuyos intereses pueden ser afectados por las reformas. El panorama es más uno de falta de iniciativa y capacidad por parte de las autoridades educativas. Pareciera que, hoy en día, los incentivos políticos para liderar reformas profundas en estos temas son extremadamente débiles. En ese sentido, el llamado a pactos educativos que hizo la Comisión en su momento puede resultar una ilusión con baja probabilidad de avanzar en la práctica. Especialmente en el contexto de crisis de gobernabilidad que experimentan un creciente número de países de la región, la idea de planes comprensivos nacionales es de complicada implementación.

En su lugar, podemos especular que será necesario que la disrupción al statu quo se genere desde fuera del Estado. Esta visión alternativa implica apostar a que actores no tradicionales (empresas, organizaciones de la sociedad civil) desarrollen modelos alternativos (disruptivos) de enseñanza y organización escolar, y trabajen directamente con instituciones y sistemas educativos (incluyendo instituciones formadoras) para su implementación. Del mismo modo, esos actores pueden aprovechar las oportunidades a nivel local con gobiernos subnacionales (estados, provincias, municipios) que abran sus puertas a estas innovaciones disruptivas.

La hipótesis que proponemos es que, dadas las dificultades de avanzar en reformas integrales a nivel de los sistemas educativos nacionales, el liderazgo que puedan ofrecer actores no estatales se oriente a ir construyendo una ‘revolución desde el llano’, a la que las políticas nacionales tengan que adaptarse con el tiempo. En otras palabras, las recomendaciones sustantivas serían las mismas o similares a las hechas por la Comisión para la Educación de Calidad para Todos. Lo que cambiaría sería el proceso para implementarlas, poniendo el énfasis en los esfuerzos disruptivos desde fuera del Estado y en el crecimiento orgánico de iniciativas innovadoras.

1. Este artículo forma parte del volumen América Latina: la visión de sus líderes, editado por Andrés Rugeles (2024).

2. Banco Mundial, 2022, “Dos años después. Salvando a una generación”. Disponible en: https://documents1.worldbank.org/curated/en/099519106222227657/pdf/IDU0ee485f500c82d042e60a8a80732ab3beacab.pdf

3. Unicef, 2021. Nota de prensa: “América Latina y el Caribe: Cerca de 3,5 millones de niños, niñas y adolescentes podrán verse afectados por la migración el próximo año”.

4. Ver por ejemplo: el Laboratorio de Evaluación del ICFES, Colombia. Disponible en: https://www.icfes.gov.co/documents/39286/14380395/Informe+gesti%C3%B3n_2022-0909.pdf/0bdfe99a-5c83-4dde-5942-ad199457586c?t=1662740094143; el Diagnóstico Integral de Aprendizajes de la Agencia de Calidad de la Educación de Chile. Disponible en: https://diagnosticointegral.agenciaeducacion.cl/dia.html