Educación superior y ciencia en el PPEF 2023: otra oportunidad perdida

Más allá de las narrativas, las leyes y los mandatos, los presupuestos codifican las verdaderas prioridades de un gobierno. Cuando, en un contexto de crisis pospandémica, las necesidades y los desafíos del sistema educativo nacional reclamaban un presupuesto de “reconstrucción”, lo que tenemos es apenas uno de “sobrevivencia”. Para todo efecto práctico, el Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación (PPEF) 2023 era la última oportunidad para que la actual administración mostrara algún interés por hacer frente a los retos que persisten y se agravan en el sistema nacional de educación superior, así como en el sector científico y tecnológico del país.

En un momento en el que las universidades públicas, los centros públicos de investigación, la comunidad científica, docente y estudiantil necesitan más apoyo, dado el complejo contexto social y económico nacional, el proyecto de presupuesto 2023 no supone una alternativa a la ruta de desinversión marcada desde hace años. Más allá del discurso, la educación y la ciencia no han demostrado ser una prioridad nacional; al contrario, se acentúa el rezago y el deterioro en este sector estratégico.

La propuesta presupuestal para 2023

El gasto neto propuesto en el PPEF 2023, penúltimo año del sexenio del presidente Andrés Manuel López Obrador, es de 8 299 647 millones de pesos, más de 1 200 000 millones que lo aprobado en el PEF 2022. Esto implica una variación de 11.5 %, el mayor incremento presupuestal de esta administración y de todo el sexenio anterior.

Es importante mencionar que dicho crecimiento parte de un escenario poco realista de la economía mexicana. Un par de ejemplos: mientras que los Criterios Generales de Política Económica (CGPE) 2023 —base para el cálculo del PPEF— estiman que la economía crecerá 3 % en 2023, el Banco de México (Banxico) proyecta que será de 1.6 %. Mientras la SHCP estima una inflación anual de 3.2 % en 2023, para Banxico es de 4.5 %. Estas discrepancias tendrán impacto en los ingresos públicos proyectados, muy probablemente en el sentido de que no se van a materializar. En otras palabras, continuarán las reasignaciones del gasto durante el año, así como los subejercicios presupuestales, afectando principalmente a los sectores no prioritarios para el gobierno federal, entre ellos la educación superior, la ciencia y la tecnología.

El gasto programable propuesto para 2023 —el presupuesto de donde se financia el suministro de bienes y servicios a la población— tiene un aumento real de 8.1 %, aunque es importante destacar que su participación respecto al gasto neto total es menor a lo aprobado en 2022: 71.8 % versus 74.0 %. Por otro lado, el gasto no programable —la parte del presupuesto ya comprometido para cubrir las obligaciones financieras del gobierno federal como el pago de la deuda y las participaciones a las entidades federativas— aumenta rápidamente; sólo el costo de la deuda incrementó 30 % en términos reales, casi 260 000 millones de pesos más en 2023 respecto a 2022.

La propuesta de presupuesto total para educación —rubro que considera el presupuesto de la SEP (Ramo 11) más los recursos de la función “educación” de otros seis ramos— asciende a 970 991.28 millones de pesos, 4.6 % más de lo aprobado en 2022. No obstante, este incremento, el gasto educativo como proporción del PIB continúa en un franco deterioro.

En el caso concreto de educación superior y posgrado, el PPEF 2023 establece un presupuesto de 162 744.0 millones de pesos, 0.4 % mayor en términos reales a lo aprobado en 2022. Aun así, el gasto educativo de nivel superior pierde peso como proporción del gasto educativo total: en 2022 representaba 17.5 % del gasto educativo, en 2023 será de apenas 16.8 %.

Por último, la inversión para ciencia, tecnología e innovación (CTI) —rubro que considera el presupuesto para Conacyt (Ramo 38) más los recursos de la función “CTI”— aumenta 4.3 % en términos reales respecto a 2022. El gasto propuesto asciende a 60 233 millones de pesos, lo que representa 0.19 % del PIB.

Gráfica 1. Gasto Federal en educación, educación superior y CTI como porcentaje del PIB

Fuente: Elaboración propia con información de los PEF de 2015 al 2022, el PPEF 2023 y los CGPE 2023. Disponibles en: bit.ly/2LfvWxH

La gráfica 1 muestra cómo, desde hace 10 años, el peso y la relevancia de la educación y la ciencia siguen cayendo respecto al PIB nacional; hoy la inversión es mucho menor que hace una década y que, incluso, al inicio de la presente administración. El gasto educativo total en educación superior y en CTI también ha caído respecto al presupuesto programable total. Más allá de las narrativas oficiales, la educación y la ciencia no han sido una prioridad para el gobierno federal; de cada 100 pesos disponibles en 2023, apenas 16.3 pesos serán para educación, comparados con los 20 pesos de cada 100 destinados en 2016. En cuanto a inversión en CTI, ésta también va en franco declive, con apenas 1 de cada 100 pesos del presupuesto, la relación más baja en los últimos 10 años.

Gráfica 2. Gasto en educación, educación superior y CTI como porcentaje del gasto programable neto de los PEF

Fuente: Elaboración propia con información de los PEF de 2015 al 2022, el PPEF 2023 y los CGPE 2023. Disponibles en: bit.ly/2LfvWxH

El gasto federal para educación superior y posgrado

No obstante los retos derivados de la pandemia y las metas de cobertura establecidas en el Programa sectorial de educación 2020-2024 (llegar al 50 % al final del sexenio), el presupuesto para educación superior y posgrado tiene apenas un crecimiento de 0.4 % real respecto a 2022; incremento a todas luces insuficiente para compensar las pérdidas acumuladas de los últimos años. En educación superior y posgrado, por ejemplo, el presupuesto estimado en el PPEF 2023 es de 162 744 millones de pesos; 38 337 millones menos que lo aprobado en 2015 (ajustada la inflación), un déficit acumulado de 19 %.

Gráfica 3. Subfunciones de educación superior y posgrado
(millones de pesos de 2023)

Fuente: Elaboración propia con información de los PEF de 2015 al 2022, el PPEF 2023 y los CGPE 2023. Disponibles en: bit.ly/2LfvWxH

Sin considerar a las Universidades para el Bienestar Benito Juárez García, las cuales tienen un aumento presupuestal de 37 % en términos reales, el presupuesto para la mayoría de las universidades públicas del país en el PPEF 2023 apenas supera la inflación estimada (que normalmente es menor a la observada).
Entre las universidades federales, las instituciones de educación superior que más crecen son la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM), el Instituto Politécnico Nacional (IPN) y El Colegio de México (Colmex). El presupuesto de la UNAM asciende a 47 659.1 millones de pesos, un aumento real de 1.3 % respecto a 2022. Por su parte, el IPN tiene un incremento anual de 1.8  %, alcanzando los 20 282.5 millones de pesos. Por último, con un aumento en términos reales de 3.0 %, el presupuesto del Colmex será de 729.5 millones de pesos.

Tabla 1. Presupuesto para Instituciones de Educación Superior, 2022-2023
(millones de pesos)

Fuente: Elaboración propia con información del PEF 2022, el PPEF 2023 y los CGPE 2023. Disponibles en: bit.ly/2LfvWxH

El subsidio ordinario federal para las Universidades públicas estatales (UPES) —que concentran a cuatro de cada diez estudiantes de educación superior en IES públicas— las universidades interculturales (UI) y las de apoyo solidario (UPEAS) continúa rezagándose. En el PPEF 2023 se propone un subsidio ordinario de 71 250.5 millones de pesos, una variación de apenas 0.6 % en términos reales respecto a 2022. Sin embargo, si se considera la suma de los déficits anuales desde 2015, el conjunto de universidades tiene una pérdida acumulada de 48 000 millones de pesos. Esto es, la diferencia entre la “inflación estimada” al inicio del ejercicio fiscal vis a vis la “inflación observada” al final del año.

Gráfica 4. Evolución del subsidio ordinario para UPES, UPEAS y UI
(millones de pesos de 2023)

Fuente: Elaboración propia con información de los PEF de 2015 al 2022, el PPEF 2023 y los CGPE 2023. Disponibles en: bit.ly/2LfvWxH

Asimismo, en el PPEF 2023 se mantiene la desaparición de prácticamente todos los fondos extraordinarios para educación superior. Desde 2016, los recursos extraordinarios aprobados para todos los subsistemas de educación superior se han reducido año con año. En particular, los fondos y programas para las UPES, UPEAS y UI acumulan un recorte de 99 % en términos reales, al pasar de 11 612 millones de pesos en 2016 a sólo 112 millones en 2023.

Gráfica 5. Reducción de Fondos Extraordinarios para UPES, UPEAS y UI
(millones de pesos de 2023)

Fuente: Elaboración propia con información de los PEF de 2015 al 2022, el PPEF 2023 y los CGPE 2023. Disponibles en: bit.ly/2LfvWxH

En buena medida, el crecimiento de la matrícula, la mejora de infraestructura y equipamiento, las reformas a diversos sistemas de pensiones y jubilaciones, el incremento de la plantilla docente, y la mejora en indicadores de calidad y pertinencia respondieron a los incentivos que estos fondos extraordinarios de concurso incorporaban en la lógica del sistema. También generaron algunos efectos perversos, por supuesto, pero para eso están las políticas públicas: para ajustar, calibrar y corregir.

Esta política de subsidio sujeto a concurso y no regularizable era imperfecta, sí, pero fue desmantelada sin crear algún otro mecanismo de financiamiento que la sustituyera. El resultado es que el quehacer universitario es cada vez más precario e incierto.

Por mencionar un ejemplo, uno que afecta cada vez más a las universidades públicas del país, es el abandono presupuestal del Programa de estímulos al desempeño del personal docente (ESDEPED). Este programa federal —regulado por las Secretarías de Hacienda y de Educación Pública— fue creado a principios de los años noventa para compensar los magros salarios de las y los docentes de tiempo completo en las instituciones públicas de educación superior. Sin embargo, de acuerdo con la propia SEP, “lejos de solucionar un problema generó nuevos, entre ellos la insuficiencia de recursos para pagar los estímulos dado que las y los docentes alcanzaban cada vez mayores niveles” (Programa de carrera docente en UPES, 2019).

Este desfase entre los recursos federales disponibles y el costo real de los estímulos se vuelve insostenible en las universidades públicas estatales (UPES). Tan sólo en el caso de la Universidad de Guadalajara, que tiene el mayor número de docentes participantes en el Programa de estímulos, mientras que la tasa media de crecimiento anual del subsidio federal fue de apenas 6 % de 2015 a 2022, el costo de los estímulos docentes creció 18 % en ese mismo periodo (tres veces más).

Ante esta situación, en 2008 se creó el fondo extraordinario Carrera docente (U040) para complementar el pago de estímulos en las UPES, pero el programa fue eliminado inexplicablemente en el PEF 2021. Este fondo aportó —en promedio— 300 millones de pesos al año entre las UPES. Sin estos recursos, la carga presupuestal por el pago de estímulos al desempeño se ha vuelto insostenible para las universidades. Esto ya comienza a generar inestabilidad en algunas instituciones de educación superior. ¿Cuál es la solución? Una genuina política salarial, por parte del gobierno federal, para que las profesoras y los profesores tengan salarios dignos y no tengan que recurrir a esquemas compensatorios, sujetos a concurso anual, que dependen de la voluntad política y presupuestal del gobierno en turno.

La desinversión federal en el sistema público de educación superior no inició en esta administración presidencial, pero sí se ha acentuado y agravado. El promedio de la inversión federal por estudiante de nivel superior (en universidades públicas) en este sexenio es el más bajo de los últimos 20 años: 61 139 pesos por estudiantes; 30 % menor al promedio del sexenio anterior. Este indicador es relevante, pues muestra qué tan prioritaria es la educación superior para un gobierno.

Gráfica 6. Inversión federal promedio por alumno de educación superior
(pesos de 2023)

Nota: Sólo se considera la matrícula en instituciones de educación superior de sostenimiento público.
Fuente: Elaboración propia con información del Cuarto informe del gobierno de México y el reporte de estadísticas e indicadores de la SEP. Disponibles en bit.ly/3LaRNoK y bit.ly/3QFDABx

Ante este escenario, el sistema nacional de educación superior está estancado y muestra síntomas de franco deterioro. De acuerdo con el “Cuarto informe de gobierno del presidente de la República”, este año la cobertura educativa de nivel superior es de 42 %; la misma que hace un año, lo que está muy lejos de cumplir la meta sexenal de 50 %, que supondría crear 900 000 nuevos espacios en dos años (lo que equivaldría a 2040 Universidades del Bienestar), algo a todas luces inviable. México se aleja aún más de países como Argentina, que tiene una cobertura en educación superior de 95 %; de Chile, con 93 %, Brasil y Colombia, ambos con una cobertura en nivel superior de 55 %.

Además, la obligatoriedad y la gratuidad de la educación superior —dos pilares fundamentales de la política educativa en la presente administración— han demostrado ser más buenos deseos que genuinas políticas públicas. No hay mecanismos claros para su realización en todos los subsistemas de universidades. Un mandato sin recursos ni instrumentos para su cumplimiento.

Por un lado, persiste la eliminación de los fondos extraordinarios que, entre otros beneficios, promovieron el incremento de la matrícula de educación superior en los últimos 20 años. Por otro lado, el Fondo federal especial —establecido en la nueva Ley General de Educación Superior (LGES) para contribuir a la gratuidad— ha excluido a la mayoría de universidades públicas, aun cuando muchas ya enfrentan demandas y amparos para garantizar la gratuidad. El presupuesto para este fondo en el PPEF 2023 es de 795 millones de pesos, 0.6 % más que en 2022; sin duda insuficiente. Lograr estos objetivos requerirá mucha inversión adicional y certidumbre financiera plurianual para todas las instituciones públicas de educación superior.

Gasto federal en ciencia tecnología e innovación

El gasto federal en CTI está integrado por el presupuesto asignado a Conacyt (ramo 38) más los recursos de la función “ciencia, tecnología e innovación”, que se distribuyen entre las universidades federales y diversos institutos de investigación adscritos a otras secretarías. En ese sentido, en el PPEF 2023 se propone un presupuesto para la CTI de 60 232.9 millones de pesos, un aumento en términos reales de 4.3 % respecto a 2022. No obstante, este presupuesto es inferior en 38 % a lo aprobado en 2015. Los aumentos marginales de los dos últimos años son insuficientes para compensar el proceso de desinversión iniciado desde 2016.

El recorte no es menor. La pérdida acumulada desde 2015 equivale a más de todo el presupuesto para Conacyt en el PPEF 2023: 36 682 millones de pesos versus 31 655 millones; casi cinco veces el presupuesto para el Sistema Nacional de Investigadores (SNI) y tres veces el presupuesto para el programa de Becas de posgrado y apoyos a la calidad.

Gráfica. 7. Evolución del Gasto en CTI
(millones de pesos de 2023)

Fuente: Elaboración propia con información de los PEF de 2015 al 2022, el PPEF 2023 y los CGPE 2023. Disponibles en: bit.ly/2LfvWxH

En lo que respecta sólo al Conacyt (Ramo 38), para 2023 se propone un aumento de apenas 2 % real en comparación con 2022; insuficiente, si consideramos que desde 2015 su presupuesto ha perdido 20 853 millones de pesos (40 % en términos reales). En particular, preocupa que los principales programas presupuestales del Conacyt para impulsar el desarrollo y la innovación científica y tecnológica nacional, así como la formación de científicas y científicos altamente especializados, están prácticamente estancados.

El Programa de becas de posgrado y apoyos a la calidad, por ejemplo, tiene un crecimiento de apenas 0.6 % respecto a 2022; no obstante las necesidades de crecimiento del posgrado y el rezago que tenemos en este indicador (apenas 8 % de la matrícula nacional está en posgrado y sólo 1 % en doctorado). En los hechos, la formación científica en México no corresponde ni con el tamaño ni con la relevancia de su economía: el país cuenta con apenas 315 investigadores por cada millón de habitantes; en Argentina son 1230, en Brasil 900 y en Chile 502. Es incomprensible que desde 2015 Conacyt haya recortado en más de 60 % el número de becas para jóvenes que quieren estudiar un posgrado en el extranjero.

También sorprenden las restricciones que recientemente se han impulsado en el ingreso y en la promoción de investigadoras e investigadores en el SNI, tales como tener que permanecer dos periodos en un mismo nivel (10 años) sin importar la producción científica y su impacto. Es precisamente el programa de Conacyt que más crece en el PPEF 2023, 6 % en términos reales; esto debería materializarse en la incorporación de un mayor número de investigadoras e investigadores al sistema.

Tabla 2. Presupuesto Ramo 38: Conacyt, 2022-2023.
(Millones de pesos)

Fuente: Elaboración propia con información del PEF 2022, el PPEF 2023 y los CGPE 2023. Disponibles en: bit.ly/2LfvWxH

En suma, el reducido gasto federal en CTI —de 0.19 % del PIB— más la poca inversión privada en el sector —estimada en alrededor de 0.07 % del PIB— nos coloca muy lejos de 1 % que la Ley de Ciencia, Tecnología e Innovación vigente establece como inversión deseable. Por consiguiente, a nadie sorprende los pobres resultados nacionales en términos de desarrollo científico y tecnológico. El país está muy lejos de una verdadera soberanía científica.

Conclusión

En términos de educación superior, ciencia y tecnología, el PPEF 2023 es —en el mejor de los casos— un presupuesto inercial. Se trata de una propuesta que no propone un cambio y, por tanto, mantiene el deterioro presupuestal que afecta a las instituciones de educación superior desde 2016. Ya es posible observar algunas afectaciones: estancamiento de la cobertura, precarización de la función docente, crisis financiera en los sistemas de pensiones, y menor competitividad e innovación científica y tecnológica, entre otros.

El debate es inaplazable. Urge reconsiderar el modelo de financiamiento de la educación superior y del sector científico, transitar a una genuina política de Estado, con visión de largo aliento y no sexenal. No hay un solo país que haya logrado altos estándares de desarrollo, de bienestar, que no haya colocado a estos sectores al centro de la política nacional. Esto implica, sin duda, mucha mayor inversión.

El mundo avanza y en diversos países, incluso de América Latina (Brasil, Chile, Colombia), la pandemia representó una oportunidad para fortalecer —financiera y organizacionalmente— los sistemas de educación superior para corregir inercias y enfrentar mejor los desafíos de formación e innovación que supone el siglo XXI. En México, por el contrario, además del embate pandémico las universidades públicas y el sistema en su conjunto enfrentan, en el mejor de los casos, un desdén y, en el peor, un embate financiero y programático. Muy probablemente, el PPEF 2023 era la última oportunidad de esta administración presidencial para redirigir —desde el Poder Ejecutivo— las decisiones de política pública y colocar a la educación superior, la ciencia y la tecnología como verdaderos ejes del desarrollo nacional. Las cifras muestran que se trata de otra oportunidad perdida.

Carlos Iván Moreno
Profesor del Departamento de Políticas Públicas de la Universidad de Guadalajara, en donde actualmente es coordinador general académico y de innovación.

Diego Cedillo Morales
Economista por la Universidad de Guadalajara y maestro en administración y políticas públicas por el CIDE