El 9 de septiembre de 2020 fue presentada en el Senado de la República la iniciativa de Ley General de Educación Superior (LGES), suscrita por todas las fracciones parlamentarias representadas en el Congreso, para su dictamen por las comisiones unidas de Educación y de Estudios Legislativos de dicha cámara. En caso de ser aprobada en esa instancia, la iniciativa se trasladará a la Cámara de Diputados para el proceso correspondiente. Según se estima, la norma podría quedar promulgada y expedida en el mes de octubre.

Con ello culmina un amplio trayecto de construcción normativa en el que han participado la mayor parte de los actores relevantes del sistema nacional de educación superior. El propósito de elaborar un marco general, de alcance nacional, para la coordinación y regulación del mismo cuenta con numerosos antecedentes y diversos intentos de promoción. Por diversas razones, no alcanzaron antes a trascender y plasmarse en una norma unificada de la que se desprenda, como instrumentos de normativa secundaria o reglamentaria, la diversidad de ordenamientos referidos tanto a la regulación de las instituciones como a las atribuciones y competencias de las autoridades educativas en en este ámbito.

Ilustración: Kathia Recio

Una ley general en la materia —como la que hoy está en fase de dictamen— es el eslabón adecuado para vincular el régimen constitucional de derechos y obligaciones relativos a la educación superior con la normativa que concierne al control de los subsistemas de este nivel de estudios (universidades, instituciones tecnológicas e instituciones de formación de docentes). También con las atribuciones y competencias de los distintos órdenes de autoridad educativa,  y con el conjunto de facultades y obligaciones que corresponden al Estado en cuanto instancia superior para efectos de planeación, coordinación, regulación y financiamiento, así como en materia de diseño e implementación de políticas públicas de orden sectorial y transversal para el fortalecimiento y desarrollo del sistema.

El próximo decreto de la LGES llenará un importante vacío legal que fue advertido desde la promulgación de la Ley Orgánica de la Educación Pública decretada en diciembre de 1941, el primer año de gobierno del presidente Manuel Ávila Camacho, en reemplazo de la decretada por el presidente Lázaro Cárdenas en 1939. El segundo artículo de la norma excluía de su aplicación a las universidades y demás instituciones de educación superior públicas y particulares. Pero indicaba que:

El Ejecutivo deberá iniciar ante el Congreso de la Unión, una ley especial para la enseñanza de tipo universitario, en la que se estatuyan las bases generales para unificarla en toda la República se fijen las reglas de coordinación  en esta materia entre la Federación y los Estados, y se determinen las condiciones para reconocer la validez de los estudios universitarios realizados en planteles particulares.

Este mandato fue olímpicamente ignorado por los gobiernos y legislaturas sucesivas hasta que, en 1978, bajo la presidencia de José López Portillo, se decretó la Ley para la Coordinación de la Educación Superior. Esta breve norma, que consta de 27 artículos y dos transitorios, se proponía “establecer bases para la distribución de la función educativa de tipo superior entre la Federación, los Estados y los Municipios” (artículo 1.º). Sin embargo, sólo se concentró en fijar las atribuciones y competencias de la Federación para la regulación del sistema educativo superior, en el reconocimiento de validez oficial de estudios de instituciones particulares, y en las reglas básicas para el financiamiento de las instituciones públicas. Sorprendentemente, dada la fecha de su expedición, dicha ley pasaba por alto el recién creado Sistema Nacional de Planeación Permanente de la Educación Superior (SINAPPES) que establecía un mecanismo de interlocución, coordinación y planeación concertada entre las autoridades educativas de los órdenes federal y estatal y la representación de las universidades autónomas del país.

Los procesos de crecimiento, descentralización y diversificación de la educación superior en las últimas décadas del siglo XX, y las primeras del actual, hicieron que la ley de coordinación pronto cayera en la obsolescencia como instrumento apto para la regulación del sistema y sus procesos de desarrollo. Este punto fue subrayado, a partir del año 2000, por la Asociación Nacional de Universidades e Instituciones de Educación Superior (ANUIES) y reiterado por el organismo en cada uno de los documentos de recomendaciones de política de educación superior desarrollados en el marco de las elecciones federales de 2006, 2012 y 2018. En tal contexto, la ANUIES gestó dos proyectos de ley de educación superior, el primero en 2013 y el segundo en 2018. En ambos se procuraba la actualización del marco general regulatorio y se incorporaban disposiciones para fortalecer los principios de coordinación y gobernanza del sistema.

La elaboración de la iniciativa ha transitado por varias instancias. En primer lugar, la UNAM se encargó de convocar y reunir especialistas, tanto en materia jurídica como en diversos temas de la educación superior, para elaborar una primera propuesta. El grupo de trabajo, en el que también participaron asesores y funcionarios de la Subsecretaría de Educación Superior, entregó resultados en noviembre de 2019. La propuesta respectiva se presentó y, a través de foros estatales organizados por la instancia gubernamental con la colaboración de ANUIES, se recogieron comentarios en diciembre del mismo año. Posteriormente un anteproyecto modificado fue entregado tanto a la autoridad educativa federal como a los representantes de los grupos parlamentarios; se decidió la integración de una mesa redactora que sistematizaría, mediante la coordinación de los enlaces legislativos de la SEP con el Congreso, las propuestas de legisladores. A través de ese mecanismo se obtuvo la versión que presentó el senador Rubén Rocha Moya —del partido Morena— en su calidad de presidente de la Comisión de Educación del Senado, acompañada de las firmas de los coordinadores de los grupos parlamentarios de ambas cámaras, así como de los integrantes de las comisiones legislativas competentes en materia educativa.

La iniciativa sometida a dictamen es extensa: por ahora consta de 77 artículos y 18 disposiciones en el régimen transitorio. Los siete títulos del anteproyecto de la LGES son, en orden sucesivo: primero, “del derecho a la educación superior”, que contiene las disposiciones generales de la ley, así como la expresión de los criterios, fines y políticas que sustentan la orientación general de la norma. Segundo, “del tipo de educación superior”, que incluye la descripción de los niveles, modalidades y opciones del servicio, así como las bases regulatorias correspondientes a los procesos de otorgamiento de títulos, diplomas y grados, entre otros temas. Tercero, “de la educación superior en el sistema educativo nacional”, que alude a la articulación entre los subsistema de este nivel de enseñanza, a la composición del sistema nacional y los sistemas locales de educación superior, así como a la relación entre los mismos y el sistema nacional de ciencia, tecnología e innovación. Cuarto, “de las acciones, concurrencia y competencias del Estado”, en que se formula la distribución de competencias exclusivas y concurrentes de la Federación, las entidades federativas y los municipios del país.

El quinto título de la LGES es referido a los temas de “la coordinación, la planeación y la evaluación” del sistema de educación superior. En esta parte de la ley se presentan las instancias, las fórmulas de representación y los procedimientos operativos para la coordinación y gestión concertada de las instituciones universitarias, tecnológicas y de formación docente a través de ámbitos como el Consejo Nacional para la Coordinación de la Educación Superior y las Comisiones Estatales para la Planeación de la Educación Superior. Se apuntan también pautas y bases generales referidas a la evaluación del sistema y los fundamentos para dar lugar a un sistema nacional de información. El sexto título se concentra en los temas de financiamiento del sistema público; en él, se formula la instrumentación de un fondo federal específico para lograr los propósitos de obligatoriedad y gratuidad del servicio público de educación superior que fueron plasmados tanto en la reforma constitucional como en la LGES. Por último, el título séptimo de la iniciativa contiene las disposiciones relativas a las instituciones privadas de educación superior, en particular el régimen para el reconocimiento de validez oficial de estudios (RVOE) y la asignación de becas a cargo de estas instituciones.

Pero, ¿qué aspectos de la LGES pueden calificarse como avances para la regulación del sistema y cuáles como límites y temas insuficientemente resueltos en el anteproyecto? Quizás el principal logro de la propuesta normativa es su carácter federalista. Esta condición sobresale en tres aspectos cruciales: el reconocimiento formal de los sistemas estatales de educación superior; la distribución de competencias entre los ámbitos territoriales de gobierno, y la consiguiente disposición para revitalizar las Comisiones Estatales para la Planeación de la Educación Superior. En consecuencia, la LGES abre oportunidades renovadas para que las entidades federativas tomen un mayor control de los conglomerados institucionales que tienen presencia en el ámbito estatal.

En segundo lugar, cabe destacar el enfoque de derechos humanos presente en la formulación de los fines y criterios que deben regir en la organización, gestión y funcionamiento de las instituciones en este nivel de estudios. La incorporación de los principios de equidad, interculturalidad, respeto a la dignidad de las personas, y el enfoque de género presente en la norma son puntos destacables en esta dimensión. Al respecto, cabe resaltar el amplio conjunto de disposiciones orientadas a la prevención y combate a la discriminación, acoso y violencia de género que ha acusado presencia en las instituciones de educación superior del país, así como la obligación de emprender acciones afirmativas que mejoren la distribución de oportunidades de acceso y logro académico de las mujeres estudiantes y académicas.

En tercer lugar, se puede referir a la reiteración del respeto al régimen autonómico de las instituciones que gozan de esa prerrogativa. En la iniciativa se contemplan las excepciones que este régimen impone y también las obligaciones que comparte con el conjunto de establecimientos de carácter público, como es claramente el caso de las correspondientes a transparencia y rendición de cuentas. Sobre la temática de la autonomía universitaria, el anteproyecto amplía incluso las disposiciones constitucionales en la materia al incorporar un nuevo derecho: en todo proceso legislativo que implique la reforma a las leyes orgánicas de las universidades y otras instituciones autónomas por ley, éstas deben ser consultadas y participar en el proceso correspondiente. De este modo, la norma sale al paso de los repetidos intentos de modificación de leyes orgánicas que legisladores de diferentes partidos han buscado tramitar sin el acuerdo de las universidades correspondientes.

También es relevante la inclusión en la norma de un principio de solución para hacer cumplir las obligaciones de obligatoriedad y gratuidad de los servicios públicos de educación superior (creación de un fondo federal). De ser respetada la disposición referida se abre camino al logro gradual de este propósito, de otra manera sería prácticamente imposible conseguirlo.

En el balance de pros y contras del anteproyecto conviene llamar la atención sobre varias insuficiencias. Entre ellas sobresale la escasa atención prestada a la instrumentación de medios para la participación social en el ámbito de la educación superior. Este elemento, sin duda relevante para avanzar en un esquema de gobernanza de mayor amplitud y eficacia queda mencionado, pero no regulado en el proyecto normativo.

Tampoco es suficientemente clara la regulación de los procesos de evaluación y acreditación contemplados en la ley. En vez de construir las reglas básicas para legitimar la participación de los organismos de evaluación de programas y procesos, así como la acreditación o certificación de los mismos, el anteproyecto envía al futuro la opción de articular un sistema que los considere.

Aunque el anteproyecto se articula correctamente con el marco de referencia de los derechos humanos, también es cierto que las disposiciones planteadas no logran aterrizar en un régimen expreso de derechos y obligaciones de las corporaciones estudiantiles y académicas. Tampoco regulan los casos de infracción, por parte de autoridades, instituciones o actores, de los mencionados principios de inclusión, equidad, interculturalidad, no discriminación y respeto a la dignidad personal. Únicamente están formulados como un marco de referencia que deben atender, en su caso, las instituciones que forman parte del sistema.

La norma abunda, para el caso de las instituciones de régimen particular, en disposiciones reglamentarias (requisitos, trámites, plazos y sanciones) que bien podrían ser derivadas a normas de carácter secundario y tener con ello una mayor flexibilidad para su adaptación en el tiempo. Del mismo modo, el anteproyecto es limitado en la consideración de las modalidades de educación a distancia o virtual que están proliferando como una alternativa para la captación de oferta tanto en el sector público como en el sector privado, y que posiblemente continúen creciendo ante la pandemia. No se contempla, por último, la protección de los derechos de los estudiantes, académicos y trabajadores de instituciones particulares en eventos de compra-venta de las mismas. Esta omisión es extraña y todavía es tiempo de prestarle atención.

Finalmente, vale la pena enfatizar la posibilidad de lograr una norma de consenso. Ésta deriva de un muy amplio proceso de discusión legislativa, de consulta a las comunidades relevantes y de ensayo de soluciones para los diversos aspectos considerados. No hay ley perfecta. Ésta no lo es, pero ha sido procesada buscando conciliar la diversidad de enfoques, puntos de vista, propuestas y recomendaciones de múltiples actores académicos y políticos interesados. ¿Servirá de modelo para la integración de la Ley General de Ciencia, Tecnología e Innovación que también tiene como plazo de promulgación este año? Ya se verá.

Roberto Rodríguez Gómez
Investigador del Instituto de Investigaciones Sociales (IIS) de la UNAM.