Lección 1: Cuando el dinero sigue al estudiante, importa lo que se paga
El subsidio original por estudiante (voucher) se diseñó para permitir a las familias seleccionar escuelas y promover competencia entre las mismas. El subsidio fue administrado por el Ministerio de Educación y transferido al “dueño de la escuela”— que puede ser un individuo, una corporación privada, o una organización no gubernamental. La teoría subyacente era que los padres elegirían las mejores escuelas para sus hijos y que las escuelas que no recibieran suficientes alumnos se verían obligadas a cerrar. Para ayudar a las familias en esta elección, los alumnos en algunos grados fueron evaluados anualmente y los promedios por escuela fueron difundidos extensamente.
Estudios realizados por investigadores chilenos e internacionales han demostrado convincentemente que este sistema no ayudó al país a alcanzar altos niveles de aprendizaje estudiantil ni oportunidades educativas igualitarias. El diseño e implementación del subsidio condujo a este resultado: Primero, las escuelas privadas podían seleccionar a sus alumnos, percibir ganancias, cobrar tarifas adicionales a las familias, y contratar y despedir a los maestros de acuerdo con el código laboral. Por otra parte, las escuelas públicas tenían que admitir a cualquier estudiante, no podían cobrar tarifas adicionales, y estaban sujetas al estatuto docente más rígido. En segundo lugar, la subvención por estudiante se pagaba en función de la asistencia estudiantil, y no se utilizaron otras medidas de rendimiento escolar (como los resultados de aprendizaje estudiantil o cambios en el aprendizaje estudiantil) para incentivar a las escuelas a asegurar ciertos niveles de aprendizaje. En tercer lugar, la información proporcionada a los padres sobre el rendimiento escolar era muy limitada (sólo se difundía el promedio en las evaluaciones a nivel de escuela). Cuarto, estudios han demostrado que los padres en Chile (como en otros lugares) no sólo se preocupan por los puntajes en las pruebas, sino también por la distancia a la escuela, la composición de pares, y el entorno escolar, entre otros factores.
La experiencia de Chile demuestra que un sistema de elección escolar basado en subvenciones por alumno no conduce a una mejor calidad educativa y equidad cuando las escuelas no están sujetas a las mismas reglas, cuando la información brindada a las familias es incompleta, y cuando la subvención recompensa comportamientos que no están directamente relacionados con el aprendizaje estudiantil.
Lección 2: Para alcanzar niveles de aprendizaje adecuados, no todos los alumnos cuestan lo mismo
Para abordar el creciente cuerpo de evidencia documentando una substancial segregación socioeconómica entre escuelas y un estancamiento en la mejora delos resultados de aprendizaje asociados al programa de subvenciones por alumno, en 2008 el Congreso chileno aprobó la ley de Subvención Escolar Preferencial (SEP). SEP reconocía el hecho de que educar a alumnos de familias de bajos ingresos es más costoso, especialmente en escuelas que atienden a grandes porcentajes de niños pobres. Bajo SEP, las subvenciones a alumnos cuyas familias estaban en el 40 por ciento más pobre eran 50 por ciento mayores que las proporcionadas a los alumnos más ricos. Además, ciertas escuelas recibían bonificaciones adicionales basadas en el porcentaje de alumnos prioritarios en la escuela.
Las escuelas subvencionadas públicas y privadas tenían la opción de participar en SEP, y los recursos adicionales tenían varias condiciones, incluyendo: (i) las escuelas no podían cobrar tarifas adicionales a alumnos prioritarios, aunque las escuelas privadas sí podían hacerlo a alumnos no-prioritarios; (ii) las escuelas tenían que comprometerse a no seleccionar alumnos en base a sus habilidades académicas ni expulsarlos por motivos académicos; y (iii) las escuelas participarían en un sistema de rendición de cuentas que, por primera vez, hizo a las escuelas responsables por el uso de recursos públicos y por los resultados académicos de sus alumnos.
En un artículo reciente con Richard Murnane y otros, analizamos las consecuencias de la reforma de SEP sobre los resultados académicos y la brecha socioeconómica de resultados en Chile. En primer lugar, exploramos las tendencias en los resultados académicos por tipo de escuela (en las zonas urbanas, donde es posible elegir la escuela)—distinguiendo las escuelas públicas de las escuelas privadas, sin fines de lucro y con fines de lucro que cobran y no cobran tarifas adicionales, respectivamente. La Figura 1 presenta nuestros hallazgos: después de la implementación de SEP en 2008, los puntajes en los exámenes estudiantiles en todos los tipos de escuelas mejoraron, pero la mejora fue mayor en las escuelas públicas y privadas que no cobraban tarifas adicionales.
También analizamos hasta qué punto la brecha socioeconómica en las puntuaciones de los exámenes cambió debido a SEP. Como muestra la distancia vertical entre las curvas en la Figura 2, los puntajes en matemáticas de los alumnos de cuarto grado aumentaron sustancialmente cuatro años después de la introducción de SEP (en 2012 vs. 2005), para alumnos en todos los niveles de ingreso familiar. Además, el tamaño de la brecha socioeconómica disminuyó al menos un tercio (de 20,8 a 13,3 puntos).
En resumen, para asegurar que todos los alumnos gocen de altos niveles de aprendizaje, los sistemas educativos deben asignar más recursos (financieros y no financieros) a los alumnos de menores recursos. Sin embargo, es igualmente importante responsabilizar a las escuelas por sus resultados académicos. Nuestra investigación sobre SEP en Chile sugiere que la combinación de un mayor apoyo escolar y el proceso de rendición de cuentas fue responsable por los aumentos observados en los resultados académicos después de la introducción de SEP, especialmente en las escuelas que atienden a altas concentraciones de alumnos de bajos ingresos. Esto nos lleva a la tercera lección importante de las reformas educativas recientes en Chile.
Lección 3: La rendición de cuentas sin apoyo no ofrece una educación de alta calidad para todos
Una diferencia importante entre el programa de subvención por alumno (voucher) original de Chile y SEP es que este último reconoce que las escuelas necesitan apoyo técnico para cumplir con los estándares de rendición de cuentas. SEP requería que las escuelas de bajo rendimiento utilicen los recursos adicionales para recibir asistencia técnica enfocada en mejorar sus resultados académicos.
Lección 4: Las instituciones importan
El experimento chileno de elección escolar a nivel nacional también arroja luz sobre la importancia de los arreglos institucionales para el establecimiento de políticas, financiamiento, evaluación, prestación de servicios educativos, apoyo al desempeño escolar y control fiscal. Estas funciones son esenciales para lograr altos niveles de aprendizaje estudiantil igualitario, pero muchas de ellas pueden ser competencia de diferentes agencias u organismos. En 2010, Chile reformó su configuración institucional a nivel nacional y separó las funciones de política y financiación (que permanecieron en el Ministerio de Educación) de la evaluación (que fue transferida a una nueva Agencia de Calidad Educativa) y el control fiscal (que fue transferido a una nueva Superintendencia de Educación). La ley también creó el Consejo Nacional de Educación para asumir la dirección general de la política educativa. En el 2017, el Congreso chileno aprobó la nueva Ley de Educación Pública, que tiene como objetivo transferir los servicios de educación pública de los gobiernos municipales a nuevas agencias locales de educación para conformar un nuevo sistema nacional de educación pública.
Si bien es demasiado pronto para evaluar el impacto de estas reformas y no hay un solo diseño institucional que pueda funcionar en todos los sistemas educativos, las reformas educativas chilenas sugieren que, para lograr avances sostenidos en los resultados académicos, intervenciones marginales (diferentes programas aquí y allá que a menudo sobrecargan y confunden al personal de la escuela) no serán suficientes.
Lección 5: Para que los alumnos aprendan, los sistemas educativos deben aprender también
Una lección final de las recientes reformas educativas de Chile es que ninguna de ellas habría tenido lugar si no fuera por una abundancia relativa de datos e investigación de calidad. Una característica muy positiva de los programas de elección escolar es que requieren la generación de datos de rendimiento escolar. En Chile, los alumnos han sido evaluados regularmente en varios grados desde principios de los ‘80. La riqueza de datos sobre rendimiento estudiantil atrajo una diversidad de investigación a nivel internacional, regional y local. Además, a mediados de la década de 2000, la Agencia Nacional de Ciencia y Tecnología lanzó un fondo competitivo para crear nuevos centros de investigación educativa. Actualmente, existen varios centros de investigación educativa que proporcionan información y análisis para informar a los responsables de la formulación de políticas educativas, a los líderes escolares, a los docentes y a la comunidad educativa en general. Para cualquier país que quiera hacer mejoras significativas en la educación, es crucial partir con una recopilación e investigación de datos rigurosa
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