El análisis de la próxima etapa de políticas educacionales supone contar previamente con un diagnóstico del estado actual de esas políticas del sistema escolar al momento de cerrarse el ciclo 2014-2018. Sólo una vez hecho este ejercicio puede entenderse el marco en que se desarrollarán las políticas del nuevo ciclo.

¿Cuáles son los rasgos centrales del ciclo de políticas que se termina?

• Ha sido el período más activo de políticas desde 1990, cubriendo diversos aspectos institucionales que tocan a los subsistemas municipal y privado del sistema escolar; la profesión docente; la educación parvularia; la educación superior y la gobernanza del sistema educacional.
• Se planteó como una fase de reformas estructurales en reemplazo del anterior paradigma de políticas (“neoliberales”). El discurso oficial fue refundacional y alimentó grandes expectativas e ilusiones.
• Se habló en efecto de desmercantilizar; reconocer la educación como derecho social; terminar con el lucro, el copago y la selección; reforzar la educación pública estatal e iniciar un nuevo ciclo de equidad que asegure iguales oportunidades para todas y todos los niños y jóvenes.
• En el sector de la educación pública de gestión estatal se propuso fortalecer y ampliar la oferta, convertirla en el modelo de calidad y trasladar hacia allá el centro de gravedad del sistema.
• En relación a la educación privada subvencionada se buscaría extraerla del mercado y convertirla en un complemento acotado de la educación pública estatal.

En la práctica, ¿qué ocurrió a lo largo de estos cuatro años?

• Las múltiples políticas de cambio impulsadas por el gobierno de manera simultánea crearon severos problemas de diseño, coordinación, aprobación de las leyes correspondientes y sus reglamentos, de puesta en marcha de la implementación, y de comunicación con la sociedad.
• No hubo un buen diagnóstico inicial, hubo debilidad técnica y una deficiente gestión política de las reformas. Los equipos del Mineduc se vieron ampliamente sobrepasados.
• Eventualmente se aprobaron sin embargo varias leyes, a partir de los proyectos del gobierno a los cuales el Senado introdujo diversos cambios y correcciones para mejorar su diseño y facilitar su implementación. Como consecuencia de esta actividad legislativa (y los correspondientes, numerosos reglamentos) se puso en marcha una serie de medidas de la reforma escolar.
• Se puso fin a los colegios constituidos como entidades con fines de lucro, los que se han transformado —casi todos— en entidades privadas sin fines de lucro.
• Se está eliminando gradualmente el copago, sustituyéndolo por dinero público, pero los colegios con copago más alto no serán compensados íntegramente y tendrán que buscar otras soluciones, como transformarse en colegios privados pagados o dejar de funcionar.
• Se instauró un nuevo procedimiento de admisión centralizada a los colegios que funciona como un mercado de emparejamiento entre vacantes ofrecidas y preferencias de los padres, cuya implementación es gradual.
• Se estableció un proceso gradual de desmunicipalización y de creación de servicios locales de educación.
• Se creó una nueva carrera profesional docente con aplicación inicial en el sector de educación municipal, pero que luego se extenderá también a los docentes del sector privado subvencionado.
• Además, se expandió la oferta de cupos para educación temprana (0 a 4 años) y se creó una nueva Subsecretaria para este nivel.
• Se puso en operación una nueva gobernanza del sistema escolar con la actuación reforzada del Mineduc y la participación de la Agencia de Calidad, la Superintendencia de Educación y el Consejo Nacional de Educación (CNED).
• El presupuesto de educación, incluyendo todos los niveles, aumentó de US$ 11,8 mil millones a US$ 16,2 mil millones entre 2014 y 2018 (cifras oficiales entregadas por el Mineduc).

¿Qué significan estas reformas según el gobierno ya OCDE?

Según la visión de la Presidenta Bachelet: “Hemos puesto en marcha una reforma estructural: impactando desde la sala cuna hasta la educación superior, cambiando el foco desde la discriminación al derecho, desde el lucro de unos pocos a la calidad de muchos; fortaleciendo el rol de los profesores y su satisfacción profesional, construyendo establecimientos de alto estándar allí donde no los había. Transformando, en definitiva, una educación que funcionaba como bien de consumo, en una educación entendida como derecho social y, a la vez, como palanca fundamental del desarrollo”.

El legado que dejaría la actual administración, entonces, sería un nuevo enfoque de políticas educacionales y su aplicación (en curso) a través de una serie de medidas de reforma institucional.

Esta versión optimista —y algo ingenua— del legado supone que los cambios legislativos se traducen inmediata y linealmente en ganancia de calidad, equidad, etc.

Sin embargo, como ha señalado la OCDE en su más reciente revisión de políticas educacionales de Chile (2017), luego de valorar positivamente la intención y orientación de las medidas puestas en marcha, “por importantes que éstas sean, los cambios legales y estructurales representados por las reformas en curso no deben confundirse con un  cambio efectivo. En orden a cumplir con la promesa de entregar oportunidades educacionales sustancialmente mejoradas en calidad y equidad a sus generaciones más jóvenes, el gobierno chileno necesita desplazar su foco hacia el cultivo de disposiciones mentales y cambios en las prácticas cotidianas de las escuelas y transversalmente en todo el sistema escolar. Incardinar los cambios en las nuevas estructuras organizacionales y de financiamiento establecidas por las recientes reformas es de vital importancia. Esto será un trabajo arduo y requerirá una inversión sustancial de tiempo y esfuerzo”.

¿Cuál es mi visión respecto del período de políticas que se cierra?

• Las reformas NO transformaron las bases de economía política del sistema escolar, como anunció el discurso gubernamental que harían.
• El régimen mixto de provisión se mantiene inalterado y, lo mismo, la distribución de la matrícula entre los tres tipos de centros educativos: públicos-estatales, privados dependientes del gobierno (llamados en Chile “privados subvencionados”) y privados independientes (llamados entre nosotros “particulares pagados”). Por su lado, el financiamiento fiscal mantiene sus parámetros distributivos y modalidades de asignación, aumentando —aunque disparejamente— tanto en favor de la educación pública de gestión estatal como de la educación privada subvencionada.
• En perspectiva larga, puede hipotetizarse que las reformas poseen un impacto ambiguo. Por una parte, (efecto paradojal) refuerzan la legitimidad de la provisión privada subvencionada, aumentando vía subvención de gratuidad y otros apoyos el subsidio fiscal en ella, lo cual apuntaría hacia un principio de igualdad de trato por parte del Estado entre proveedores subsidiados municipales y privados (“modelo holandés”). Por otro lado, la mayor dependencia de recursos fiscales los torna más dependientes del Ministerio, el cual los sujeta a una intrincada malla burocrática de controles y exigencias administrativas.
• Consideradas las reformas en términos de su racionalidad de fines (y valores), ellas NO mejoran de una manera perceptible la calidad y equidad del sistema escolar, ni tampoco aumentan la efectividad de los colegios y la eficiencia interna del sistema. En efecto, los datos existentes muestran que, desde estos cuatro ángulos de aproximación, el sistema escolar se halla relativamente estancado.
• Podría contra-argumentarse, sin embargo, que no es razonable esperar cambios significativos en tan escaso tiempo. Efectivamente, es así. Mas ocurre que tampoco en el mediano plazo, me parece a mí (pero esto por ahora es especulativo), pues NO existe seguridad alguna —ni siquiera una alta probabilidad— de que las medidas adoptadas durante los últimos cuatro años vayan a mejorar automáticamente, por sí solas, las condiciones para lograr en el futuro una mayor equidad, calidad, efectividad y eficiencia.[1] En suma, los cambios institucionales introducidos por los poderes colegisladores tienen el valor (aunque no buscado) de reforzar el régimen mixto de provisión, al mismo tiempo que entraban burocráticamente la actuación de los colegios privados subvencionados, dejan en suspenso el futuro de los proveedores municipales y no parecen afectar significativamente los resultados del aprendizaje de los estudiantes ni tener, por sí mismos, el potencial de mejorarlos en el futuro.

¿Cambió el clima de opinión respecto de la educación escolar?

• En general, de acuerdo con las encuestas de opinión pública, hay una valoración positiva, relativamente estable, respecto de la educación que reciben los propios hijos por sus familias.
• En cambio, se mantiene una valoración negativa, en general, de la educación que estarían recibiendo los demás niños y jóvenes.
• En la práctica, se opta mayoritariamente por la educación privada subvencionada, pero se espera que la misma funcione correctamente y no como un negocio lucrativo ni abuse de los estudiantes.
• Se espera —a lo menos declarativamente— que el sistema sea más igualitario, a la vez que se busca para los propios hijos la mejor educación que se pueda encontrar (y eventualmente pagar).
• En cuanto a la reforma escolar (en general) impulsada por la administración Bachelet, la opinión pública encuestada se ha manifestado, de manera consistente, desaprobatoriamente a lo largo del tiempo.
• Con todo, existe un sentimiento generalizado (especialmente entre los jóvenes) de que el sistema es altamente inequitativo, de muy desigual calidad y fuertemente segmentado y poco efectivo como lugar de enseñanza y aprendizaje.
• Las bases del compromiso institucional y emocional de los sostenedores con el régimen mixto en que operan se han debilitado. De hecho, los sostenedores público-estatales (municipios) han renunciado a seguir cumpliendo esta función y los sostenedores privados de todo tipo sienten, con diversos grados de intensidad, que su labor no es suficientemente reconocida por el Estado y se desarrolla bajo una constante sospecha y crecientes controles administrativos.
• Dentro de las elites tecno-académicas progresistas surge una corriente crítica del régimen mixto, incluso corregido, y a favor de una educación público-estatal de “modelo nórdico”.[2]

¿Qué puede preverse de las políticas escolares del gobierno Piñera 2018-2022?

Puede preverse que, a partir de marzo próximo con el cambio de gobierno, las políticas escolares experimenten una serie de desplazamientos en el plano de las orientaciones y de las políticas e instrumentos, tal como se presenta esquemáticamente en el cuadro a continuación.

A partir de estos desplazamientos es fácil, asimismo, imaginar las tensiones y contradicciones que a propósito de cada uno de ellos podrían provocarse y que el nuevo gobierno deberá enfrentar desde el primer día (agréguense, además, las tensiones y contradicciones que deberá administrar en el caso de las políticas de educación superior). Dejaremos esta discusión para más adelante, una vez que comiencen a conocerse los equipos del nuevo gobierno y sus primeras declaraciones. Por ahora, para concluir este panorama interpretativo, agregamos a continuación —a menara de un Anexo informativo— un resumen de las principales medidas contenidas en el programa del Presidente Piñera para el sistema escolar.

Anexo: Resumen del programa del Presidente Piñera para el sistema escolar

Orientaciones 

• Recuperar la confianza en el sistema educativo y dejar de asfixiar a las instituciones educativas.
• Concentración en la calidad de la educación: prioridad será la sala de clases y el proceso educativo.
• Fortalecer la inclusión: preocupación por estudiantes con mayores necesidades y vulnerabilidades.
• Diversidad: una educación que promueva distintas visiones: que no discrimine.
• Énfasis en aprendizajes del futuro: innovación, inglés, lenguas digitales, pensamiento crítico, capacidad colaborativa, creatividad, etc.

Primera infancia

• Nueva subvención para jardines infantiles, a partir de los dos años.
• Implementar Sistema de Aseguramiento para la Calidad en la educación parvularia.
• Convenios con universidades internacionales de excelencia para fortalecer la formación inicial de las educadoras de párvulo y de los docentes.
• Creación de banco de recursos pedagógicos para apoyar el trabajo pedagógico.

Calidad escolar

• Recuperación de la confianza en el sistema educacional:
  • Perfeccionar el marco regulatorio para permitir mayor autonomía y diversidad de proyectos educativos, junto con una adecuada red de fiscalización y apoyo.
  • Restablecer el mérito en el acceso a los colegios por razones académicas, artísticas y deportivas, incluyendo elementos de inclusión.
  • Reconocer el aporte que los padres voluntariamente quieran realizar a la educación de sus hijos.
  • Creación de aplicación digital “Tu Escuela” o “Tu Jardín”, para que los padres puedan acceder desde sus teléfonos móviles a toda la información pedagógica relevante de sus hijos (rendimiento escolar y disciplinario, comunicaciones, anotaciones, informes pedagógicos, actividades, entre otros).
  • Fortalecimiento del Sistema de Aseguramiento de la Calidad:
    • Puesta en régimen del sistema y apoyo a las 650 escuelas de menor desempeño del país
    • Creación de una plataforma nacional con recursos educativos para cada etapa del currículum nacional
    • Creación de un Fondo de Innovación Pedagógica y un Centro de Innovación en el Mineduc, cuyo fin sea acompañar y apoyar a los establecimientos.
  • Recuperación de la excelencia de los Liceos Emblemáticos y aumentar a 300 los Liceos Bicentenario.
  • Creación de unidad especial para disminuir la deserción escolar y Programa Especial para la Diversidad y la Inclusión, para atender las necesidades educativas especiales de los niños.
  • Educación para el Futuro: Recursos educativos para insertar a nuestros estudiantes en la sociedad del conocimiento y en la revolución tecnológica.
    • Plan Nacional de inglés, incluyendo difusión en TV abierta, y Plan Nacional de Lenguas Digitales, incorporando programación al currículo escolar.
    • Conexión a internet de alta velocidad en todas las escuelas del país.
    • Nueva academia virtual “Conectados con el Futuro”, en colaboración con las mejores universidades e institutos académicos del mundo, abierta a todos los ciudadanos, para ofrecer cursos digitales gratuitos sobre ciencia, tecnología y futuro

Educación Técnico Profesional (TP)

• Articulación de la educación TP con el mundo productivo y la Educación Superior, por medio de un Marco de Cualificaciones.
• Facilitar la transformación de los Liceos TP a la Formación Dual, articulada con la industria y con la educación superior técnica.
• Creación de red de Liceos Tecnológicos Profesionales de Excelencia.
• Flexibilización del sistema para que estudiantes de 3° y 4° medio puedan realizar su especialización técnica en un CFT o IP acreditado.
• Programas de posgrado para la educación TP, abriéndolo a Becas Chile.
• Extensión de franquicia Sence a carreras de dos años, en CFT e IP acreditados.

José Joaquín Brunner, #ForoLíbero

[1] Por la misma razón que señala la OECD en su Informe de 2017, “The most direct route to improving educational quality and equity is developing a coherent and evolving system-wide strategy aimed at enhancing pedagogical practice in classrooms, with greater support tailored at schools serving high proportions of students in conditions of vulnerability. […] At the same time, for these plans to translate into actual improvement of professional practice at the system level, establishing robust mechanisms and practices of support and capacity-building should take precedence over simply enforcing external accountability measures for teachers”.

[2] De hecho, el Programa del FA contempla: “avanzar más directa y ampliamente en la creación de un Sistema Nacional de Educación Pública que reconstruya la actual educación estatal en la enseñanza obligatoria y propenda a hacerla mayoritaria”. Además, terminar “con el sistema de subvenciones y lo reemplace por uno basado principalmente en los costos fijos (remuneraciones docentes y asistentes de la educación) y la matrícula anual de las unidades educativas. La implementación de este nuevo sistema partirá por la Educación Pública”. Asimismo, adoptar “un conjunto de medidas para que el sector particular pagado también pase a ser parte de un sistema educacional con sentido público. Para ello, crearemos una normativa que regule los cobros en este tipo de colegios, estableceremos reglas para alcanzar una mayor diversidad social en su matrícula y garantizaremos procesos de admisión con mínimos éticos y no discriminatorios”.