La educación como prioridad en la gestión pública
Federico Sucre (FS), asistente del programa de educación del Diálogo Interamericano, entrevista a Juan Maragall (JM), Secretario de Educación del estado Miranda en Venezuela.
FS: ¿En qué estado encontraste la educación en Miranda cuando asumiste la Secretaría de Educación? ¿Cuáles fueron los principales desafíos que enfrentaron en la transición al nuevo modelo de gobierno que querían establecer?
JM: La situación de la educación tenía que ver con la situación de toda la gobernación. Fue una transición difícil porque el gobernador saliente, que era Diosdado Cabello, ya en ese momento estaba consolidado como el segundo hombre más fuerte del país, al lado del presidente Chávez, y ellos aplicaron una política de ‘campamento arrasado’, es decir, no nos entregaron la gobernación, sino que la abandonaron y nosotros tuvimos que integrarla sin transición. Y eso implicó una serie de dificultades administrativas. Inclusive, como anécdota, te cuento que nosotros ni siquiera podíamos pagar la nómina de los 14.000 docentes porque no aparecía la base de datos; y pudimos recuperarla porque había un asistente de nómina que se había llevado la base de datos para su casa en un CD para protegerla. Y sucedieron muchas cosas de ese tipo. Además, las oficinas regionales estaban vandalizadas. Fue difícil integrar la gobernación en esas condiciones.
Además, las escuelas estaban muy abandonadas en el tema pedagógico. La gobernación no tenía programas pedagógicos importantes; o, mejor dicho, las escuelas no eran vistas como espacios de prioridad pedagógica. Había mucha inquietud con el tema político, partidista e ideológico. Los maestros habían pasado ya muchos años donde los cargos se designaban por afiliación política o clientelismo, y se había hecho una desinversión muy importante en lo que era dotación y construcción de escuelas.
FS: En cuanto al rendimiento de los estudiantes, ¿cómo era la situación cuando llegaron a la gobernación y cómo ha cambiado?
JM: Cuando llegamos a la gobernación en diciembre de 2008 no existía ningún registro del desempeño escolar, en Venezuela no hay tradición de hacerlo. En mayo de 2009 hicimos una evaluación del rendimiento de los estudiantes en todas las escuelas. Encontramos, que el 30% de los alumnos de tercer grado eran analfabetas. También hicimos evaluaciones de lenguaje y matemática, y sobre 20, el promedio en lenguaje era 7 y el promedio en matemática era 5. Es decir, teníamos una situación realmente muy crítica en las escuelas. Ese fue el punto de partida en el que empezamos a operar nosotros. Hoy tenemos menos del 5% de analfabetismo en tercer grado, el promedio de matemáticas se acerca a 9 y el de lenguaje a 12, hemos avanzado notablemente, pero aun falta mucho por recorrer.
FS: El gobernador Henrique Capriles Radonski ha expresado su deseo de “que Miranda sea el estado educativo de Venezuela”. ¿Por qué y cómo han hecho que la educación sea uno de los motores principales de esta gestión?
JM: El gobernador tiene una visión de largo plazo, y está convencido de que si queremos generar equidad en Miranda y en el país, uno de los mayores esfuerzos hay que hacerlo en educación. Si queremos que el futuro de nuestros niños no esté condicionado por la condiciones en que nacen, necesitamos que las escuelas hagan la diferencia. De esta manera, se estableció la educación como prioridad. En el primer presupuesto que pudimos estructurar se asignaron más recursos a educación de los que tradicionalmente se le asignaban. Si revisas la inversión del 2008 hacia atrás en Miranda, nunca se invirtió más del 20 por ciento del presupuesto de la Gobernación en educación. Nosotros en el 2009 llevamos la inversión en educación a 40% y en el 2010 ya era 50% del presupuesto total de la gobernación y específicamente en el presupuesto de inversión, hasta el 70% ha sido invertido en las escuelas.
Para establecer las prioridades de trabajo siempre tuvimos la visión de que teníamos que mezclar dos cosas: (a) lo que la gente sentía que necesitaba, o sea las necesidades de las escuelas, y (b) las lecciones internacionales de políticas públicas en educación. No podíamos responder solo a las cartas que nos llegaban o lo que nos pedían en reuniones, pero tampoco podíamos generar propuestas y generar un plan de trabajo desde el escritorio. Entonces hicimos una ronda de asambleas, que nos permitió hacer una consulta bastante amplia y participativa sobre lo que los asistentes pensaban que eran los principales problemas que debíamos atender en las escuelas.
Esa fue la primera vez que vimos que temas como infraestructura, dotación y seguridad estaban entre los primeros temas de atención, luego surgen problemas administrativos internos, de recursos humanos y al final están las prioridades de tipo pedagógico. Personalmente me costó asimilar estas respuestas, porque lo que debe ser el centro de la acción escolar no aparecía entre las prioridades. Tomando los resultados de las asambleas y algunas lecciones de políticas públicas internacionales, hicimos un plan enfocado en tres áreas fundamentales: (a) mejorar la calidad de la educación ofrecida en las escuelas, (b) darle acceso a más personas a la educación, y (c) mejorar la calidad de los maestros. Esos han sido los ejes prioritarios en nuestra gestión, respondiendo a lo que las escuelas solicitan y a lo que los alumnos y el País necesitan.
FS: ¿Tienen un mecanismo para evaluar la calidad de las escuelas en Miranda? ¿Utilizan indicadores específicos que les permitan monitorear el progreso que hay en cada escuela?
JM: Sí, nuestra primera estrategia fue ir a evaluar las escuelas. Comenzamos con una evaluación muy sencilla en lenguaje y matemáticas en tercer grado, en sexto grado y en tercer año de bachillerato; una evaluación de los contenidos que, según el currículo, los estudiantes deben conocer en esas áreas. Cabe acotar que en Venezuela no hay una cultura de evaluación. Los maestros se ponen muy nerviosos con las evaluaciones porque no saben qué va a venir después, entonces nosotros lo hicimos de una forma muy respetuosa, siempre explicándoles a los maestros que la escuela que saliera más deficiente era la que iba a obtener más acompañamiento y más ayuda. Nuestra estrategia era que, en menos de 4 o 5 semanas, las evaluaciones corregidas, acompañadas de un informe de rendimiento, se les entregaran a cada escuela. Queríamos que la gente sintiera que la evaluación no era algo misterioso y que la escuela sintiera que cuando la evaluaban, los resultados eran de ellos.
Otra decisión que tomamos desde el primer día fue que la evaluación del rendimiento no la íbamos a hacer muestral, sino censal. Es decir, nosotros podíamos hacer una muestra que proporcionara los mismos resultados que si evaluáramos a toda la población, pero decidimos evaluar a toda la población. Yo lo explico como un juego de palabras: nosotros evaluamos con fines de reacción, no con fines de investigación. Es decir, yo no soy un investigador, yo soy un agente público a quien le importan las reacciones y los resultados de cada alumno y de cada escuela. Necesitamos que todos nuestros alumnos de tercer grado sean evaluados, y que todas nuestras maestras de tercer grado tengan un reporte del rendimiento de sus alumnos. Para que reaccionen y se animen a mejorar.
FS: ¿Cuáles han sido algunos de los programas educativos más exitosos que han desarrollado en Miranda?
JM: Desde el principio de nuestra gestión creamos un plan que se llama PILAS (Plan Integral de Lectura y Alfabetización Social). El Plan PILAS tiene una serie de propuestas. Primero promueve una dinámica de trabajo. Le pedimos a las escuelas que todos los días, en todas las escuelas, todos los niños lean y escriban, es algo que parece demasiado elemental, pero la verdad es que todos los días, en todas las escuelas no todos los niños leen y escriben. Esta propuesta se traduce en una lista de chequeo colocada a la vista en todas las aulas que permite validar que todos los días se realicen las actividades. Después, empezamos a promover talleres de formación a los maestros en metodologías de enseñanza, y a estas alturas, todos los maestros han recibido alguna formación en áreas pedagógicas. Cuando empezamos, atendíamos 1.000 o 2.000 maestros al año. Actualmente, cada año lo cerramos con unos 7.000 maestros atendidos, de un total de 12.000 maestros activos que hay en todas las escuelas.
Después de instalar la prueba de rendimiento como cultura, el Plan PILAS y los talleres de formación pedagógica, en 2011 creamos un plan que llamamos Anímate, parecido a PILAS, pero orientado a matemáticas. También hemos hecho algunas ‘travesuras de políticas públicas’ para promover el aprendizaje en áreas fundamentales. Por ejemplo, en la contraportada de los libros, resumido en unas líneas, colocamos el currículo de matemática y de lenguaje. Dicho mensaje ayuda a los maestros a organizarse y les brinda una estructura común de lo que tienen que enseñar. Además, hemos dotado a todos los 150.000 estudiantes de libros y útiles escolares, y mejoramos el programa de alimentación en las escuelas. Eso es importante desde el punto de vista de desarrollo físico de los alumnos, pero también es un gran estimulador de la asistencia.
FS: ¿Qué iniciativas han llevado a cabo en Miranda para mejorar el acceso a la educación?
JM: En el tema de acceso nos abocamos básicamente a la infraestructura, dividido en tres áreas: reparar, ampliar y construir nuevas escuelas. Con este plan en mente, lo que para mí era muy claro es que el presidente del instituto de infraestructura de la gobernación tenía que convertirse en mi nuevo mejor amigo. No se pueden mejorar las escuelas si no hay una alianza muy importante con el sector de infraestructura. Con una estrategia de acercamiento de las dos áreas de la gobernación, logramos recuperar 500, ampliar 32 y construir 47 nuevas escuelas.
Hicimos dos cosas más asociadas al acceso. Primero, creamos un programa que llamamos Mi Proveeduría Escolar. Tomamos el presupuesto de dotación de escuelas, lo dividimos entre el total de alumnos del estado, y le asignamos a cada escuela un presupuesto en función de los alumnos que atiende. Creamos una página web donde están todos los productos que las escuelas requieren y el director entraba y “compraba” hasta que se le acabara su presupuesto asignado. Esto fue clave para hacer uso eficiente de recursos limitados, trasladando la decisión de compra a la escuela. Segundo, creamos rutas de transporte escolar, dando prioridad a rutas que llevarían a los niños hacia los bachilleratos para atacar el problema de la deserción. Para que te hagas una idea, en Venezuela hay unas 28.000 escuelas y solo en un poco más de 5.000 de ellas puedes estudiar bachillerato. Con esto en mente, empezamos a crear rutas de transporte que actualmente trasladan a más de 8.000 niños todos los días a las escuelas.
FS: ¿Cómo es la selección, formación, y evaluación de los directores de escuela? ¿Existe algún tipo de certificación y remuneración a directores efectivos que tengan buen desempeño?
JM: Venezuela tiene un reglamento de carrera docente desde el año 91, y más o menos funcionó en la década de los noventa, pero ya en el año 2000, la revolución dejó de usarlo, y designa directores a dedo. El reglamento cuenta con una instancia colegiada donde participa el ejecutivo y una representación de los docentes a través de los sindicatos, que rige un concurso donde se ofrecen los cargos públicamente. Hay evaluación de credenciales, oral y escrita. Todo eso tiene puntuaciones y aquéllos candidatos con mejores resultados escogen qué escuela quieren dirigir. Está bastante bien pensado, y nosotros lo pusimos a funcionar desde el año 2009. Hasta ahora hemos ascendido a un poco más de 500 directores por la vía de concurso. Eso sí, somos una isla en el país. Ningún otro estado en Venezuela hace esto. Nosotros no tenemos un programa de evaluación de desempeño de directores. Hemos hecho algunos ejercicios, pero no son suficientemente confiables para asociar sus resultados a algún incentivo o sanción. Una de las limitaciones que tenemos es que la estructura que administra el sistema de escuelas estadales es muy débil con pocos recursos para trasladarse y supervisar. Por eso es tan importante contar con buenos directores en todas las escuelas.
FS: Volviendo al tema de las evaluaciones, sé que Miranda participó en la prueba PISA en el año 2009. ¿Qué aprendieron de haber participado en una prueba internacional? ¿Se espera que Venezuela o Miranda participen en este tipo de pruebas en un futuro?
JM: Bueno, siempre digo que hay que ver los resultados de Miranda en PISA con cuidado, porque como el gobierno nacional se oponía a que aplicáramos la prueba, se aplicó solamente en liceos de la gobernación y en colegios privados. Los liceos nacionales no participaron. Como el sector privado está sobre-representado, los resultados son un poco más favorables de lo que realmente serían si la muestra la hubiéramos tomado con la proporción real público/privado. Ahora, ¿qué aprendimos? Bueno, primero PISA no solamente evalúa el desempeño de lengua, matemática y ciencia. También hace un registro muy completo de la condición socioeconómica de los alumnos y las condiciones de la escuela. Entonces, una cosa en la que nos ayudó PISA fue a explicar que en Miranda y el país hay una evidente separación social en las escuelas. PISA nos permitió comparar, por ejemplo, a los alumnos de los estratos sociales más bajos o más altos de Venezuela, con los alumnos de los estratos más bajos o altos de Latinoamérica.
PISA distribuye a la población en seis niveles. Los tres niveles más bajos son considerados no aceptables para la edad estudiada, que son 15 años. En Miranda, encontramos que en lectura 40% de los estudiantes está en niveles no aceptables, mientras que, en promedio, de los países de la OCDE solo el 20% está en este nivel (ver Gráfico 1).
En matemática, la situación es aún peor. Un tercio de los estudiantes de Miranda se encuentran en los niveles más bajos de la prueba, y 80% está por debajo de nivel aceptable, mientras que el promedio de la OECD es 44% por debajo del nivel aceptable (ver Gráfico 2).
FS: ¿Cómo han involucrado a los padres y a la comunidad de Miranda en este proceso de transformación de la educación?
JM: Nuestra prioridad de trabajo ha sido con los directores y los maestros, pero hemos promovido siempre una buena relación con la comunidad. De hecho, el gobierno nacional propuso la eliminación de las antiguas sociedades de padres y la creación de los llamados consejos educativos de las escuelas. El decreto donde se crean los consejos educativos es muy desordenado e ideológico, y hubo mucha reacción en el país en contra del mismo. Nosotros no gastamos energía peleando legalmente contra el decreto en un país donde nadie ha ganado un juicio contra el estado en 15 años. Asumimos que si así va a ser la nueva organización del sistema, nosotros la vamos a liderar. De esta manera fuimos los primeros en fundar los consejos educativos en todas nuestras escuelas. Y a esos consejos educativos les hemos dado unos niveles mínimos de formación y acompañamiento, los convocamos a reuniones, los invitamos a las tomas de decisiones… Por ejemplo, para comprar cosas en las escuelas el consejo educativo tiene una opinión sobre qué cosas se van a pedir. Y los hemos involucrado también en temas de mejoramiento académico.
FS: ¿Qué crees que puede aprender Venezuela de lo que están haciendo en Miranda? ¿Qué lecciones sacas para el país? ¿Qué estrategias sugieres que se podrían aplicar a nivel nacional?
JM: Yo diría que el problema principal que hemos tenido a nivel escolar en Venezuela es que tenemos ya varios años sin una agenda educativa que realmente asigne prioridad a la educación básica. El país se ha abocado a la educación superior, al tema del adulto, y se ha olvidado de la educación primaria. Lo que nosotros hemos aprendido es que una agenda de trabajo centrada en la calidad de las escuelas es capaz de captar la atención, el compromiso y la alianza de muchos actores. Cuando los maestros y sindicatos ven que se está gobernando con una agenda centrada realmente en el mejoramiento de la calidad de la escuela, se establece una relación de respeto para con esas políticas, más allá de las dificultades y diferencias ideológicas. Yo creo que uno de los grandes aprendizajes es que tenemos que hacer una agenda que esté genuinamente centrada en la calidad de la escuela a nivel nacional. Una agenda centrada en las escuelas tiene buenas probabilidades de ser compartida por el país. Al fin y al cabo, el motor de las escuelas son las madres y las comunidades que aspiran a un futuro mejor para sus hijos, y esas madres lo que quieren es ver a sus hijos leyendo mejor, quieren ver a sus hijos con habilidades matemáticas, quieren verlos graduarse y hacerse universitarios algún día. Entonces, si ellos sienten que la política está orientada al mejoramiento de la educación de sus hijos, esas comunidades te van a acompañar y el progreso se hace posible.
Puedes seguir a Juan Maragall (@jmaragall) y Federico Sucre (@FedeSucre) por Twitter.
Crédito de la imagen: Secretaría de Educación, Miranda, Venezuela
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