Aprendiendo a trabajar juntos: Colaboración alrededor del Plan Decenal de Educación de Ecuador
Por Orazio Bellettini y Adriana Arellano*
Uno de los principales obstáculos para el desarrollo y el progreso de Ecuador es su fragmentación geográfica, social, política y económica. Los altos niveles de fragmentación han reducido la posibilidad de implementar y sostener reformas que son clave para el desarrollo del Ecuador. Sin embargo, hay una excepción: el Plan Decenal de Educación (PDE), compuesto por ocho políticas educativas con objetivos a largo plazo que fue aprobado en un referéndum en 2006 y que ha sido implementado en colaboración entre el Estado, organismos de cooperación internacional, universidades y organizaciones de la sociedad civil.
I. Orígenes del PDE
El Plan Decenal de Educación fue promovido por los movimientos sociales cuando se estableció el primer Acuerdo Nacional “Educación Siglo XXI” en abril de 1992. Un segundo y tercer acuerdo siguieron en junio de 1996 y en noviembre de 2004, que finalmente llevaron a un Plan Decenal de Educación con objetivos claros que deben alcanzarse en 2015. Las ocho políticas educativas incluidas en el PDE son las siguientes:
- Universalización de la educación inicial de 0 a 5 años.
- Universalización de la educación general báscia (EGB) de primero a décimo grado.
- Incremento de la matrícula en el bachilleratohasta alcanzar al menos 75% de la población en edad correspondiente.
- Erradicación del analfabetismo y fortalecimiento de la Educación continua para adultos
- Mejoramiento de la infraestructura física y el equipamiento de las instituciones educativas.
- Mejoramiento de la calidad y equidad en la educación e implementación del Sistema Nacional de Evaluación (SER).
- Revalorización de la profesión docente, el desarrollo profesional, las condiciones de trabajo y la calidad de vida.
- Aumento del 0,5% anual de la participación del sector educativo en el hasta alcanzar al menos el 6%.
Desde su aprobación, el PDE posibilitó la promoción de reformas constitucionales, así como la creación de instituciones y la implementación de programas y proyectos necesarios para alcanzar los objetivos definidos en el Plan, tales como el sistema de evaluación educativa. El PDE también ha generado un espacio para que colaboren las instituciones públicas y las organizaciones no gubernamentales.
II. El caso de Educiudadanía
De acuerdo con los principios incorporados en la Declaración de París, el Programa de Apoyo al Plan Decenal de Educación (PAPDE), implementado por la Unión Europea en Ecuador, abrió una convocatoria que invitó a organizaciones de la sociedad civil (OSC) a que desarrollen un programa para acompañar la ejecución del PDE desde una perspectiva no gubernamental.
La propuesta presentada por Grupo FARO, un centro de investigación en políticas públicas, en alianza con universidades y OSC con experiencia en educación, fue seleccionado por un comité compuesto por representantes de la Unión Europea y del Ministerio de Educación, e incluyó los siguientes objetivos.
- Confirmar y monitorear la implementación del PDE y el cumplimiento de sus objetivos, basados en indicadores y competencias.
- Desarrollar la capacidad de observación en los actores sociales a nivel nacional y regional, para acompañar la implementación del PDE.
- Promover la construcción social de propuestas de políticas a través de redes y espacios para diálogos y acuerdos que contribuyan al fortalecimiento del PDE.
El programa desarrollado por Grupo FARO y sus aliados se llamó “Educiudadanía” y se basó en el principio que considera que los desafíos que enfrenta el sistema educativo ecuatoriano no pueden ser resueltos solo por el Estado. Por esta razón, los objetivos del PDE incluyeron la participación de docentes y funcionarios públicos del Ministerio de Educación, pero también requirieron la participación de padres y estudiantes así como de universidades y el sector privado como futuros beneficiarios de la calidad y equidad del sistema educativo.
Desde el comienzo de la iniciativa, y para facilitar la interacción, la colaboración y el flujo de información entre los actores, “Educiudadanía” fue creada como un modelo tripartito, incluyendo: el Estado, representado por el Ministerio de Educación; la entidad cooperante internacional, la Unión Europea; y la sociedad civil, a través de la iniciativa y de las organizaciones participantes. Este modelo propone reuniones periódicas de la comisión tripartita con el fin de delinear y resolver los aspectos claves de la iniciativa, abordar las dificultades de juntar y comunicar información, y discutir las barreras críticas de la implementación del PDE. En la siguiente imagen se presenta el modelo de colaboración establecido bajo la iniciativa.
Figura 1: El modelo tripartito de colaboración de Educiudadanía.
Fuente: Bellettini, O., 2010
Durante su ejecución en dos fases, Educiudadanía ha generado una diversidad de productos de información, análisis de datos y herramientas interactivas para facilitar el seguimiento del PDE por los ciudadanos. También ha implementado talleres y cursos de desarrollo de capacidades, ha organizado foros ciudadanos, y ha coordinado observatorios y redes ciudadanas locales.
El modelo tripartito ha permitido un diálogo y una colaboración más fluidos entre la sociedad civil, los donantes y el Ministerio de la Educación. Además, esta interacción ha fortalecido las capacidades y la institucionalidad de los tres actores al establecer una relación sostenida con base en la generación, discusión y análisis de la información y la evidencia, contando con la participación, la supervisión y la retroalimentación de la sociedad civil. Educiudadanía también ha sido un puente que conecta las realidades locales a nivel macro de las políticas y, de esa manera, conecta al Estado con la realidad local en un ciclo de retroalimentación continua.
III. Algunas conclusiones y reflexiones preliminares
El Plan Decenal de Educación de Ecuador ha producido tanto el cambio como la continuidad. Por un lado, el cambio, porque facilitó varias reformas innovadoras para lograr sus metas. Por otro lado, el PDE ha sido una enorme contribución de la estabilidad en un país que, debido a sus altos niveles de fragmentación, le ha sido difícil generar consensos que podrían provocar la implementación de políticas a largo plazo.
En un estudio reciente, Edwards y García (2014) concluyeron que no hay evidencia de que la inclusión del derecho a la educación en la constitución está asociada con la calidad de la educación. Incluso más importante que un marco legal es que las políticas educativas deben tener una base social. La experiencia de Educiudadanía muestra que la participación de actores no gubernamentales puede ser clave para aumentar la continuidad y la legitimidad de las políticas públicas. La participación de una coalición de centros de estudios, universidades y organizaciones de la sociedad civil en una comisión integrada también por un donante internacional y el Ministerio de la Educación creó un espacio permanente para el monitoreo independiente por parte de grupos de ciudadanos tanto a nivel nacional como local. Además, se hizo posible desagregar la información sobre los resultados de cada política al nivel local, que resultó ser vital para involucrar a los ciudadanos en los observatorios y los esfuerzos de seguimiento.
Otro factor que marcó una diferencia fue la aprobación del PDE en un referéndum. A pesar de que varios ministros y gobiernos diferentes estaban en el poder durante la implementación del PDE, ninguno de ellos trató de modificar o descontinuar el PDE. También redujo la posibilidad de que actores como el sindicato de profesores y los partidos políticos ejercieran el poder de veto informal que tradicionalmente había paralizado al Ministerio de la Educación en su implementación de reformas de políticas en las áreas relacionadas con el proceso de selección y evaluación de los profesores, entre otros.
La experiencia del Plan Decenal de Educación de Ecuador muestra que la continuidad de la política ocurre dentro de un amplio espacio público que incluye no solo al Estado, sino también al sector privado y organizaciones de la sociedad civil. La sostenibilidadde las políticas requiere una combinación de un enfoque de arriba hacia abajo (es decir, existencia de una legislación y del compromiso político), con un enfoque de abajo hacia arriba (es decir, la participación de los ciudadanos y las organizaciones de base y su apropiación de la política pública).
No hay ningún actor que tenga todos los recursos, las ideas y la legitimidad para superar la fragmentación y sostener políticas a largo plazo. La colaboración y una visión compartida a largo plazo son claves para promover un sistema educativo más innovador, inclusivo, y efectivo con la capacidad de crear oportunidades para todos en el siglo XXI.
*Los autores trabajan como Director Ejecutivo y Directora de Investigación de Grupo FARO, un centro de investigación de políticas públicas que genera evidencia para informar las políticas públicas e inspirer prácticas que construyan una sociedad más próspera, innovadora, sostenible y democrática.
*Este artículo es un resumen de un capítulo en el libro Education in South America editado por Simon Schwartzman que será publicado por Bloomsbury en 2015.
Crédito de la imagen: Ecuador Cuenca Universidad de Cuenca/ Frederick Questier/ CC BY-NC-SA 3.0 via questier.com (con modificaciones)
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