Tribuna

Un erróneo comienzo de la reforma educativa

Carlos Peña: “En vez de crear un administrador provisional en sentido estricto, lo que hace (el proyecto) es configurar un equivalente funcional de una superintendencia; pero sin ninguna de las garantías que tendría esta última….”

El proyecto que crea el interventor provisional de las universidades -el primer proyecto de la reforma educacional- está desgraciadamente plagado de errores.

En vez de crear un administrador provisional en sentido estricto, lo que hace es configurar un equivalente funcional de una superintendencia; pero sin ninguna de las garantías que tendría esta última.

En efecto, de prosperar ese proyecto, el Ministerio de Educación estará provisto de la facultad de supervigilar a las instituciones de educación superior y, sobre la base de causales genéricas, desproveerlas de toda autonomía. El Mineduc podrá efectuar una investigación preliminar cuando existan “hechos que afecten seriamente la viabilidad administrativa y/o financiera de una institución de educación superior; o el cumplimiento de los compromisos académicos asumidos por aquella; o que puedan significar infracciones a sus estatutos o escritura social” (art. 3) y, luego de ella, decretar la administración provisional con acuerdo del Consejo Nacional de Educación (art. 4). El administrador entonces “asumirá, con plenos poderes, el gobierno y la administración de la institución de educación superior, correspondiéndole en consecuencia, la representación legal y todas aquellas facultades que la ley y los respectivos estatutos o escritura social, según corresponda, le confieren a cualquier autoridad unipersonal o colegiada” (art. 11).

Es fácil comprender que lo que el proyecto contiene es, en verdad, la total sustitución de la voluntad de la institución por parte de la administración del Estado, y todo ello sin que ningún órgano imparcial -en un Estado de Derecho esa tarea les corresponde a los jueces- haya controlado ex ante la racionalidad de tamaña decisión.

Las universidades no son solo prestadoras de servicios estudiantiles o emisoras de certificados profesionales. Son también proyectos intelectuales que procuran esparcir puntos de vista que sus promotores juzgan valiosos. Requieren, para eso, plena autonomía y libertad intelectual; pero ¿qué autonomía y cuál libertad podrían ejercer si la autoridad administrativa contara con el poder de sustituir a sus órganos para el caso que se verifiquen causales tan vagas y tan amplias como “hechos que afecten seriamente la viabilidad administrativa y/o financiera (…) o el cumplimiento de sus compromisos académicos”?

La Universidad del Mar será citada como el caso que justifica este proyecto; pero todos saben que lo que condujo a la Universidad del Mar al desastre fue un deficiente sistema de acreditación, los conflictos de intereses de quienes la manejaban y los contratos relacionados que mantenían sus controladores. Nada de eso -que es lo que de veras debe ser fiscalizado y para lo cual es urgente una superintendencia- se contiene, sin embargo, en esta ley que quiere resolver los problemas del sistema universitario o proteger a los alumnos por el camino fácil, y falso, de conferir poderes a un administrador como si los problemas que aquejan a las instituciones fueran de simple management o de falta de probidad.

Lo anterior ya sería suficiente para revisar ese proyecto, pero hay todavía errores que revelan una casi total desprolijidad.

Desde luego, contiene obvias vulneraciones a los derechos de terceros en la medida que dispone que el administrador cumplirá sus objetivos “a expensas de los bienes de propiedad o que sean administrados por la institución de educación superior, a fin de asegurar la continuidad de estudios de los y las estudiantes” (art. 12). ¿Qué terceros, bancos o particulares, querrían contratar con una universidad un leasing o un arrendamiento a sabiendas que sus bienes podrían ser virtualmente expropiados por el administrador?

Todavía el proyecto contiene reglas que contrarían la técnica y la racionalidad legal. Establece que una serie de contratos serán inoponibles “al administrador”, cuando en verdad debiera decir a la institución cuya representación el administrador inviste, sin mencionar que como el acto no será inoponible de pleno derecho, la regla será inútil por los litigios a que dará lugar (art. 12); consagra (art. 13) una especie de acción pauliana para revocar contratos onerosos e hipotecas, sin exigir, como lo hace el art. 2468 del Código Civil, la mala fe de ambas partes, sino solo la de la institución educativa (¿quién querrá celebrar contratos con universidades a sabiendas que podrían ser, en el futuro, revocados bastando para ello la mala fe de la institución?); hace responsables a los administradores de la institución por las deudas de esta última anteriores a la administración provisional, en una especie de solidaridad contractual ex post (art. 16).

No cabe duda. Se trata de un proyecto mal concebido y peor ejecutado.

En vez de él, debiera ocuparse el escaso tiempo en diseñar reglas imparciales que eviten los conflictos de interés, aseguren directores independientes para las instituciones y consagren una superintendencia independiente del Ministerio capaz de hacerlas valer.

Carlos Peña
Rector UDP

Carlos Peña, rector U. Diego Portales: “El proyecto de interventor es inconstitucional y viola el derecho a propiedad”

El abogado dice que el proyecto ingresado al Congreso pretende alterar contratos en curso y vigentes, algo que está prohibido en todos los sistemas legales.

por Paulina Salazar – 08/05/2014 – 07:34

El martes las autoridades del Ministerio de Educación ingresaron su primer proyecto al Congreso, a casi dos meses de haber asumido. Se trata de la misiva del administrador provisional, figura legal que faculta a un tercero (nombrado por el Mineduc) a intervenir algún plantel que no pueda asegurar la vialidad del proyecto educativo ofrecido a los estudiantes, previa investigación.

La iniciativa se ha enfrentado a varios cuestionamientos, uno de ellos es qué pasaría con la autonomía de los recintos. Otros, apuntan a si esta ley es viable o no en el sistema de educación superior. Uno de los que se inscribe en este punto es el rector de la U. Diego Portales, Carlos Peña.

¿Qué señal cree que da el Mineduc con este proyecto?
Me parece que el proyecto está inspirado por buenos motivos; pero mal concebido y peor ejecutado. Entiendo el propósito del ministro Nicolás Eyzaguirre: contar con una herramienta para resolver un problema urgente y, luego, discutir las cuestiones de fondo. Pero en un estado de derecho, por que eso es lo que tenemos ¿verdad?, no se puede aspirar a cualquier herramienta, por graves que sean los problemas y aunque se disponga de la mayoría para hacerlo.

¿A qué falencias se refiere?
Tiene dos básicamente, una conceptual y la otra jurídica. La primera consiste en que parece creer que los problemas de las instituciones son de management, cuando en verdad provienen de la existencia de sociedades relacionadas, falta de directores independientes y de una acreditación hasta hace poco muy laxa. Nada de eso se va a resolver con la presencia de un mánager que sustituya a todas las autoridades de una institución.

El aspecto jurídico es aún peor: todas las reglas que contiene y que afectan a contratos o se refieren a la responsabilidad de las autoridades de la institución, no tendrán ninguna utilidad, porque el proyecto es inconstitucional, ya que algunos de sus artículos (12 y 13, por ejemplo) pretenden alterar contratos en curso, contratos vigentes, algo que está prohibido en todos los sistemas legales y, desde luego, en la Constitución.

Otras reglas podrán ser impugnadas por infringir la propiedad como la que priva de su administración a Institutos Profesionales o Centros de Formación.

¿A qué se refiere con esto último?
Lo que ocurre es que estos recintos están organizados como sociedades con fines de lucro, la intervención violaría el derecho de propiedad, equivaldría a un acto expropiatorio. Sobre esto, la jurisprudencia es abundante. Este es el principal problema. Las reglas de la ley, incluso de aprobarse, serán inútiles.

Algunos dicen que el documento tuvo prisa de parte del Mineduc, pues habría varias instituciones en riesgo y es por esto que sería previo a la Superintendencia.

El propio ministro aludió a esa prisa, como sabemos. Pero, ya le digo, estas reglas no podrán aplicarse a las situaciones previas. Y así serán inútiles. Hay mejores caminos para atender a las instituciones en riesgo. El más obvio es dictar una regla que permita que el ministerio convenga planes de mejora con las instituciones en plazos prefijados y con metas mensurables.

¿Eso evitaría casos como el de la U. del Mar?
La ley podría disponer que las instituciones que no logren acreditarse por experimentar severos problemas de índole económica o académica, convengan con el ministerio un plan de mejoras que este último debiera aprobar en diálogo con la institución y cuyo cumplimiento debiera verificarse mediante un funcionario que supervigile los aspectos administrativos de la institución integrándose a ella, so pena que, si la ejecución del plan no resulta satisfactoria, la institución deba entrar en un proceso de cierre. Por supuesto, si hay delitos en esa administración -simulación de contratos en perjuicio del Fisco o violación de la ley- debieran ejercerse, paralelamente, las acciones judiciales que correspondan. Algo así permite que quien constata los problemas (la Comisión Nacional de Acreditación) sea un órgano distinto de quien intenta resolverlos (el Mineduc); que se respete la autonomía de la institución; y se someta la sospecha de fraude a un tercero imparcial. Algo así habría evitado el descalabro de la U. del Mar.

¿No demoraría mucho esa reforma?
No. Bastaría agregar un inciso al artículo 53 de la actual LOCE parecido a lo que sigue: “Con todo, en los casos anteriores o cuando la institución no hubiere sido acreditada, el ministerio podrá, si así lo exige el interés de los estudiantes, mediante resolución fundada, disponer que la institución sea sometida a un período de supervisión previamente convenido. Para ello, la institución presentará un plan de mejoras que atienda especialmente a resolver los problemas de los estudiantes y a cumplir íntegramente los contratos que hubiere celebrado con ellos. Una vez aprobado por el ministerio, se dispondrá la verificación de su cumplimiento por un funcionario que se integrará a la administración de la universidad. Sin perjuicio de lo anterior, y si hubiere delitos civiles o penales, el Ministerio deberá ejercer las acciones que correspondan contra las personas naturales que los hubieren cometido”.