Las nuevas dinámicas de la educación superior latinoamericana
José Joaquín Brunner
En 1950 existían en América Latina 75 instituciones de educación superior
—la mayoría de ellas universidades—, que atendían a una población de alrededor
de 266 mil estudiantes. En la actualidad, en la región hay cerca de 4 mil
universidades y cerca de 10 mil instituciones no universitarias de educación
terciaria que, en conjunto, matriculan a más de 20 millones de estudiantes. Un
dato adicional: a mediados del siglo pasado, la tasa bruta de participación no
alcanzaba aún 2% de la cohorte de edad; mientras que en 2010 ya bordeaba
37%.1 En suma, durante las últimas seis décadas, la educación superior o terciaria
latinoamericana ha ingresado en fase de masificación, dejando atrás su
naturaleza elitista, minoritaria y excluyente. Incluso en varios países de la región
—como Argentina, Chile, Cuba, Uruguay y Venezuela— la tasa bruta de participación
supera el umbral de 50% que, según establece la convención, marca la
entrada en la etapa de universalización de la educación terciaria.
Esa gran transformación no únicamente ha alterado el panorama y la dinámica del
sector de nuestras sociedades, sino que además trae consigo un conjunto de
desafíos que deberán enfrentarse durante la primera mitad del siglo xxi.
Panorama y dinámicas
¿Cuál es el cuadro que ofrece hoy la educación superior masiva en América
Latina y cuáles son algunas de sus principales expresiones? Sin duda, el panorama
es caótico. En vez de mostrar una fisonomía arquitectónica, los sistemas nacionales
aparentan un gran desorden. En todas partes reina la diversidad; esto
es, una gran cantidad de varias cuestiones distintas. Instituciones de todo tipo
con misiones diferentes, tamaños disímiles, cobertura variable de áreas discipli-
1 Brunner, J. J. (ed.) Educación Superior en Iberoamérica. Informe 2007, CINDA, Santiago de Chile,
2007, p. 19. Brunner, J. J. y Ferrada, R. (eds.), Educación Superior en Iberoamérica. Informe 2011,
CINDA, Santiago de Chile, 2011, p. 115. UNESCO Institute for Statistics, Global Education
Digest 2011, Montreal, 2011, tabla 10.
narias, cuerpos estudiantiles de composición socioeconómica y capital cultural
muy distintos, cuerpos académicos con fisonomía profesional y regímenes
laborales variados, pluralidad de orientaciones formativas y modelos docentes,
múltiples formas de división y organización del trabajo académico, mezcla de
modos de producción y difusión de conocimientos, bases tecnológicas y uso
de tecnologías digitales heterogéneos, estructuras de gobierno institucional y
procesos de gestión distintivos, fuentes de financiamiento variadas, así como
una combinación de funciones y maneras de relacionarse con la sociedad, el
Estado y las partes interesadas (stakeholders) relevantes.
Algo hay en este panorama que se conecta íntimamente con los paisajes de la
posmodernidad: instituciones y fenómenos híbridos, coexistencia de procesos
y productos de alta y baja culturas, o de cultura de élite y de masa, saberes
líquidos, imperio del corto plazo, predominio de las interacciones de mercado
y ausencia de grandes narrativas.
De hecho, la rápida masificación que vive la educación superior latinoamericana
es inseparable del cambio de rumbo que experimenta el capitalismo a nivel
global con la aparición y multiplicación de las redes y la intensificación del uso
del conocimiento en todos los sectores de la economía, la sociedad y la cultura.
De una fuerza de trabajo caracterizada por bajos niveles de escolarización,
estamos transitando hacia una población económicamente activa, cuyo nivel
medio equivale a la educación secundaria completa. Y varios países de la región
avanzan resueltamente hacia un recambio generacional de la fuerza de trabajo,
donde en las generaciones jóvenes entre un tercio y la mitad poseerá (alguna
forma) de educación superior.
Hemos llegado a este punto, en suma, a través de procesos no planeados,
turbulentos, a veces desregulados, a ratos incontrolables y contradictorios, los
cuales llevaron finalmente a reemplazar una educación superior bucólica pensada,
diseñada e implementada para una minoría, por una educación terciaria
masiva, ampliamente diferenciada, de calidades heterogéneas y que cumple
diversas funciones en la sociedad.
Principios de orden
Cabe preguntarse, no obstante, si nuestra educación superior es efectivamente
tan caótica como parece a primera vista. ¿Es verdad que la falta de diseño
arquitectónico de nuestros sistemas significa —como sostienen algunos— la
ausencia de cualquier principio de orden, coordinación y conducción? Pienso
que no. En efecto, si se mira más allá de las apariencias, se descubren ciertos
mecanismos estructurales de orden en tales sistemas, y ciertas formas (no
arquitectónicas, distintas de las de tipo comando y control) de coordinación y
conducción.
En cuanto a los principios estructurales de orden, estos se manifiestan básicamente
en dos planos.
Primero, en el plano de la organización de la provisión, hay básicamente tres
tipos principales de proveedores (reconocidos internacionalmente), según
cuáles sean las reglas de propiedad, control y financiamiento que caracterizan
a las diversas instituciones. Existen instituciones de educación superior (IES)
públicas o estatales y privadas, cuya propiedad, control y financiamiento están
en manos de individuos o entidades particulares que no reciben subsidios
directos de parte del Estado. Entre ambas categorías existen además las IES
privadas financiadas directa y regularmente por la renta nacional en una parte
mayor o menor de su presupuesto anual, pero cuyo gobierno está en poder
de los particulares.
Una fuente de orden de los sistemas nacionales radica en la manera como
se distribuye la matrícula de educación superior entre esos tres tipos de instituciones,
por un lado, y la proporción de recursos del sistema proveniente
de fuentes públicas o privadas, por el otro. Los dos parámetros configuran las
bases de la economía política de los sistemas.
En general, si se considera América Latina en su conjunto, puede observarse
que en la actualidad más de la mitad de la matrícula de educación terciaria es
provista por IES privadas (en su mayoría sin subsidio directo, regular, por parte
del Estado); en tanto que una proporción estimada en alrededor de 35% del
gasto total en educación superior proviene de fuentes privadas. En un grupo
de naciones, entre las cuales se cuentan Brasil, Chile, Colombia, El Salvador, Paraguay,
Perú, República Dominicana, tanto la matrícula como el financiamiento
privados superan el promedio de los países de la región, llegando en algunos
casos a cifras por encima de 50% en ambos parámetros.
Lo anterior significa que la masificación de la educación terciaria se hizo en
buena medida en virtud del impulso combinado del Estado y las instituciones
privadas, al punto de que América Latina es actualmente la región del mundo
con una mayor participación de matrícula privada, y cuyos sistemas se financian
en una proporción significativa con recursos provenientes de fuentes privadas
(sobre todo hogares y, en menor medida, endeudamiento de los graduados
mismos).
Y segundo, y en concordancia con la economía política mixta de los sistemas
con fuerte presencia privada que acabamos de ver, la conducción y coordinación
de tales sistemas radica en una combinación de competencia de mercado,
regulación estatal y comportamientos estratégicos de las propias instituciones,
en función de dicha competencia y regulaciones. Es decir, entre nosotros, los
sistemas se conducen o guían a distancia, los gobiernos actúan mediante regulaciones,
incentivos e información; mientras que las instituciones deben competir
por alumnos, personal académico, recursos y prestigio, a partir del lugar
que ocupan en la jerarquía de instituciones dentro del sistema.
En suma, el aparente funcionamiento caótico de la educación terciaria latinoamericana
responde al hecho de que ella actúa y se desenvuelve en condiciones
de mercado, con competencia entre proveedores y al amparo de un rol no
arquitectónico-conductor del Estado que, más bien, es de carácter orientador,
regulador, evaluativo e incentivador del bien público a través de la asignación
de subsidios.
Desafíos
Efectivamente, en las circunstancias de desenvolvimiento de la educación terciaria
prevaleciente en América Latina, la primera responsabilidad de los gobiernos
(Estados) es articular, con todos los agentes y las partes interesadas,
una estrategia de desarrollo sustentable a mediano plazo para los sistemas.
Los mercados no generan por sí mismos ese tipo de estrategias ni poseen un
horizonte de largo aliento; más bien, reaccionan frente a estímulos inmediatos,
al calor de la competencia y los intercambios. Su racionalidad es de medios,
no de fines.
Corresponde al gobierno guiar las fuerzas del mercado hacia objetivos de bienestar
social y alinear el desarrollo del sistema con el interés general. Para ello,
debe contar con un marco estratégico consensuado con las IES y las partes
interesadas clave, que determine objetivos, prioridades, metas y medios. Además,
el gobierno tiene que establecer las reglas del juego y “emparejar la cancha” de la
competencia: construir la institucionalidad encargada de regular y controlar el sistema
y el comportamiento de los agentes, fijar exigencias claras de información y
rendición de cuentas, y proporcionar directrices e indicaciones sobre el volumen
y la modalidad del financiamiento que el Estado destinará a la educación terciaria
dentro de un horizonte de varios años.
En ese contexto, una función esencial de la autoridad pública es el aseguramiento
de la calidad que, equivocadamente, algunos piensan puede reducirse a la
operación de los mercados y a la generación de rankings o tablas de posiciones
institucionales que —se dice— actuarían como proxies de calidad. En condiciones
de agudas asimetrías de información y frente a bienes de experiencia
(como ocurre con la educación superior), la práctica y la literatura internacio14
nales recientes muestran que los mercados, entregados a su propias fuerzas, en
vez de calificar calidades, tienden a la simulación, al engaño y, al final, a la estafa
de los estudiantes-usuarios. Del mismo modo, la autoridad tiene que hacerse
cargo de que, en condiciones de intensa competencia, las IES entran en una
suerte de “carrera armamentista” que alimenta una espiral de costos continua,
presionando tanto sobre las finanzas públicas como sobre el ingreso de los
hogares y estudiantes.
La asignación de subsidios por parte del gobierno —a la oferta (las instituciones)
y a la demanda (los estudiantes)— debe hacerse con visión estratégica,
en función de objetivos y prioridades claros de bien público, y mediante el
uso de una batería sofisticada y diversa de instrumentos de asignación de los
recursos, tales como fondos competitivos, convenios de desempeño, fórmulas
orientadas a incentivar la eficiencia interna y externa de las IES, o que sirvan
como estímulos para la innovación y el mejoramiento de la calidad.
En lo referente a los sistemas y las IES, su principal desafío es el reto formativo,
que tiene varias dimensiones que aquí solo mencionamos: el acceso a la educación
superior, las reglas de admisión y selección a nivel de las instituciones
consideradas individualmente, el régimen de grados y títulos, la concepción
y organización curriculares (filosofía y objetivos de la formación), las modalidades
docentes y los métodos pedagógicos, el cuerpo académico y personal
docente, la transición desde la educación superior al mundo del trabajo, y el
seguimiento de los graduados o titulados en el mercado laboral. Cada uno
de estos puntos necesita considerarse en función de la ingente diversidad de
proveedores: si acaso son universidades o instituciones no universitarias; si la
oferta es preferentemente académico-disciplinaria (tipo 5A de la CINE-1997),
o bien, técnico vocacional (tipo 5B); si se trata de instituciones de élite y altamente
selectivas, o de instituciones con baja o nula selectividad, etcétera. Es
imposible cubrir aquí los diferentes aspectos de un desafío tan complejo. Baste,
pues, con señalar algunos.
En la dimensión del acceso, el problema central ya no es extender la cobertura,
sino hacerse cargo de las consecuencias que trae consigo el acceso masivo. Y,
en particular, el hecho de que, a partir de estos años y en los que vienen, un
número creciente de estudiantes provendrá de hogares correspondientes a
los tres quintiles con menor capital económico, social y cultural. Las pruebas
PISA (Programme for International Student Assessment) muestran que durante la
enseñanza secundaria una alta proporción de estos jóvenes no desarrollan las
competencias mínimas necesarias para comprender textos, manejar el lenguaje
numérico y razonar de acuerdo con los principios de la argumentación de las
ciencias y del uso de la evidencia. Carecen por lo mismo de la capacidad de
aprender de forma autónoma, condición básica para el éxito en los estudios
superiores. Se requiere que las IES se hagan cargo de tales déficit y de compensarlos,
pero también que la autoridad pública apoye a esos jóvenes con
ayudas económicas (becas, créditos estudiantiles). De lo contrario, seguiremos
con tasas de deserción que, según las estimaciones, se sitúan en promedio en
torno a 50% en nuestra región, lo cual representa un dramático desperdicio
de talentos y un grave dispendio de recursos tanto públicos como privados.
Asimismo, las IES y las políticas gubernamentales necesitan hacer frente a los
retos de una formación masiva que ahora está demasiado sobrecargada de
contenidos curriculares, se halla especializada muy tempranamente y, en general,
se percibe como rígida y de calidad e impacto mediocres, en cuanto al
cultivo de las competencias socio-emocionales demandadas por las nuevas
formas de organizar la producción y el trabajo.
La revisión de los actuales principios formativos y las prácticas docentes debe
incluir nuevos diseños para la preparación de profesores de nivel terciario, así
como para la incorporación de las tecnologías digitales en los procesos de
enseñanza y aprendizaje. Además, las IES y los gobiernos necesitan enfatizar
los aspectos de empleabilidad en la educación de los jóvenes, sin descuidar
las demás dimensiones de los procesos formativos, tales como derechos y
responsabilidades ciudadanos, gestión de proyectos personales, apreciación de
la diversidad cultural, etcétera.
En conclusión, la educación superior latinoamericana ha ingresado en una nueva
fase y necesita utilizar conceptos, estrategias e instrumentos novedosos
e imaginativos, con la finalidad de enfrentar los desafíos de la masificación y
universalización del tercer nivel de sus sistemas nacionales de educación. Tiene
que hacer frente a los problemas propios de una economía política mixta, donde
los gobiernos, los mercados y las instituciones necesitan encontrar nuevos
arreglos, para responder ante las demandas y los proyectos de sociedades que
aspiran a dejar atrás la pobreza, los autoritarismos, la violencia y las desigualdades.
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